Развитие местного самоуправления в России

В России развитие местного управления происходило путем неоднократных преобразований, особенно в XVII—XVIII вв. Позднее, в результате земской (1864) и городской (1870) реформ возникла децентрализованная система местного самоуправления. Реформы предусматривали избрание населением земских собраний (губернских, уездных) или городской думы и управы, получавших широкие полномочия. Земские и городские органы не подчинялись местной администрации (губернатору), хотя действовали под ее контролем. Таким образом, на местном уровне существовало как самоуправление, так и государственное управление, и между ними нередко возникали разногласия. В социалистическом государстве функции органов местного самоуправления осуществлялись местными Советами народных депутатов.

Развитие новых форм местного самоуправления началось с принятием в 1990 г. союзного, а в 1991 г. и российского Закона о местном самоуправлении. В 1993 г. были изданы Указы Президента РФ по этому вопросу, утвердившие «Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «Основные положения о выборах в органы местного самоуправления». Указы прекращали деятельность прежних местных Советов, а их функции временно возлагали на исполнительные органы в системе местного самоуправления. 28 августа 1995 г. Президентом был подписан Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который регулирует все основные вопросы образования и деятельности соответствующих органов.

Конституция РФ содержит специальную главу о местном самоуправлении (гл. 8) из четырех статей (130—133). Ряд положений входит в число основ конституционного строя (ст. 3, 12), а именно:

• • признание и гарантированность местного самоуправления;
• • самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий;
• • отделенность местного самоуправления от государственной власти (органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти);
• • местное самоуправление — одна из форм осуществления народовластия;
• • признание и защищенность муниципальной собственности, включая землю и другие природные ресурсы;
• • обязанности органов местного самоуправления соблюдать Конституцию и законы Российской Федерации.

Признавая и гарантируя местное самоуправление. Конституция РФ устанавливает, что оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, решают иные вопросы местного значения. Конституция закрепляет следующие основные гарантии местного самоуправления (ст. 133):

• • право на судебную защиту;
• • право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти;
• • запрет на ограничение прав местного самоуправления.

Установление общих принципов организации системы органов местного самоуправления Конституция РФ относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 72, ч. 1, п. «н»). Поэтому на федеральном уровне регулируются только основные, общие вопросы организации и деятельности местного самоуправления, конкретно же их регулирование осуществляется в конституциях, уставах и законах субъектов РФ, а также в уставах муниципальных образований. Вмешательство в эти вопросы органов государственной власти субъектов РФ или самой Российской Федерации недопустимо.

Статья 12 Конституции гласит: «Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Здесь утверждается принципиальное различие между государственной властью и самоуправлением. То, что местное самоуправление есть тоже власть, вытекает из ст. 3 Конституции, но власть здесь понимается как власть народа, а не государства. Эта власть отличается от государственной тем, что она нс может применять принуждение — для этого нет правовых форм. Но можно ли отделить местное самоуправление от государства, представить его как государство в государстве? Очевидно, нет, ибо тогда разрушается понятие суверенитета Российского государства, который распространяется на всю территорию России.

Местное самоуправление, хотя оно не входит в систему органов государственной власти, по своей природе все же является частью государственной власти. Местное самоуправление действует в соответствии с Конституцией и законами, а следовательно, производно от государства. Статьей 12 Конституция РФ как бы позволяет гражданскому обществу на местном уровне решать свои проблемы без вмешательства органов государственной власти, но только через собственные органы, тоже наделенные властными полномочиями (нормотворческими и исполнительными, но не судебными). Эго не суверенная власть, и она не может выходить за свои пределы, так как в противном случае правомерно вмешательство органов государственной власти. Каждый гражданин участвует в создании органов местного самоуправления, но этот же гражданин является субъектом российского права, он участвует в общенародном волеизъявлении (выборах) при создании органов государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ. Местное самоуправление поэтому не может быть ни чем иным, как автономной по своим полномочиям и деятельности частью общей российской государственности и государственности субъектов РФ.