Методы оценки эффективности государственной службы

Эффективность государственного управления измеряется опосредованно через показатели социально-экономического развития. Комплексное применение системы управления эффективностью и результативностью госслужбы позволит мобильно реагировать на изменяющиеся условия, что поспособствует повышению эффективности и результативности всей системы государственного управления^[1].

В ряде стран Запада разработкой критериев для оценки эффективности управления занимаются специальные научные центры. В США, например, еще в 1913 г. было создано Бюро эффективности управления, а с 1949 г. при администрации президента действует специальная комиссия оценки эффективности государственной службы. До 1978 г. существовал Национальный центр по изучению производительности управления в государственном секторе. Сейчас в стране такого рода центров несколько.

Международная практика дает возможность выделить ряд методологически важных аспектов для внедрения комплексной системы оценки эффективности государственной службы:

• 1) принципиальная возможность сравнения эффективности органов управления различной отраслевой принадлежности¹;
• 2) целесообразность измерения эффективности государственного аппарата в категориях бюджетной эффективности, т. е. определение относительной «стоимости» госслужбы для общества^[2][3];
• 3) оценка эффективности госслужбы с использованием макроэкономических показателей, определяющих связь между деятельностью аппарата и внешним социально-экономическим эффектом от его деятельности^[4];
• 4) фокус на построении количественных моделей эффективности госслужбы, основанных на эмпирических данных^[5].

Реформирование государственной службы в мировой практике происходит во взаимосвязи с административной реформой, т. е. с перераспределением полномочий между органами государственной власти, и с бюджетной реформой, направленной на повышение эффективности публичных расходов^[6].

Следует отметить, что специальная методика для оценки эффективности национальной системы государственной службы ни в одной стране еще не применяется^[7]. Вместе с тем имеется ряд интегральных методик, учитывающих состояние государственной службы как один из ключевых элементов общей эффективности государственного управления. Среди таких методик следует назвать международный рейтинг GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), в котором эффективность управляющего воздействия оценивается по шести базовым индексам: право голоса и подотчетность; политическая стабильность и отсутствие насилия; эффективность правительства; качество законодательства; верховенство закона и контроль коррупции. Данный рейтинг ежегодно публикует Институт Всемирного банка по итогам обследования около 200 стран. Рейтинг формируется с 1996 г. Наиболее весомый результат качества управления традиционно показывают Исландия, Финляндия, Новая Зеландия, Швейцария, Норвегия и Люксембург, индекс управляемости в которых уже давно превышает 90%.

Основанием для расчета показателей являются в меньшей степени официальные данные и в большей степени экспертные оценки, поэтому индекс GRICS нельзя считать объективным.

По показателю права голоса позиция России опустилась к середине 2010;х гг. по сравнению с 1996 г. По показателю политической стабильности позиция поднялась за тот же период. По показателю качества законодательства уровень остался стабильным, хотя в середине 2000;х гг. значение этого показателя поднималось. По показателю верховенства закона позиция России также осталась стабильной. По показателю уровня коррупции место в рейтинге улучшилось. В целом можно отметить некоторое снижение всех рассмотренных показателей за десятилетие между 2004 г. и 2014 г.

Среди всех показателей, используемых по методологии GR1CS, ближе всего к оценке государственной службы стоит показатель «Эффективность правительства» (англ. Government Effectiveness), который учитывает качество государственных услуг, качество бюрократии, компетенцию государственных служащих, уровень независимости госслужбы от политического давления и уровень доверия госслужащих к политике, проводимой правительством.

Согласно концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных услуг, процентный ранг показателя должен был достичь 65%*. Достижение столь высоких оценок не произошло: эффективность правительства поднялась с 33% в 1996 г. до 51% в 2015 г.^[8][9]

Это указывает на то, что уровень эффективности деятельности органов исполнительной власти в России до сих пор далек от оптимального, и имеются существенные резервы для его повышения.

Принцип декомпозиции требует постановки целей, начиная с верхнего уровня и кончая нижним. Так же должна проводиться и оценка эффективности достижения целей в системе управления. Методы комплексной оценки эффективности должны быть разработаны и внедрены сначала на федеральном уровне, а потом на региональном и местном уровнях. Кроме того, целесообразно сначала разработать критерии для оценки эффективности системы исполнительной власти в целом, потом для оценки государственных органов и лишь потом на этой методологической основе проводить оценку индивидуальной эффективности государственных служащих, начиная с руководителей и кончая исполнителями.

Следует констатировать, что в реальности дело обстоит несколько иным образом.

Оценка эффективности деятельности федерального правительства может осуществляться на основании Основных направлений деятельности Правительства РФ. Этот документ утверждается на несколько лет, ежегодно актуализируется и содержит целевые ориентиры социально-экономического развития страны. Вместе с тем, отсутствуют как методика оценки эффективности деятельности правительства по факту выполнения Основных направлений, так и какие-либо меры ответственности за отклонение от целевых показателей.

Федеральные органы исполнительной власти действуют в рамках реализации федеральных целевых и государственных программ, поручений Президента РФ и Правительства РФ и собственных годовых планов деятельности. С 2004 г. применялись доклады о результатах и основных направлениях деятельности (ДРОНД), увязанные с реализацией целевых и государственных программ¹.

Результаты исполнения государственных программ и иных программных документов регулярно докладываются руководителями государственных органов Президенту и Правительству и вносятся в специальную систему — Государственную автоматизированную систему (ГАС) «Управление»^[10][11]. Потенциал системы позволяет проводить мониторинг эффективности всех органов государственного управления.

Наряду с реализацией программ, деятельность государственных органов может оцениваться на основании специфических показателей (индикаторов) эффективности. В настоящее время широко распространены ведомственные системы самооценки эффективности. Особенно хорошо такие системы развиваются в органах, основная деятельность которых связана с оказанием государственных услуг, контролем и надзором либо наполнением доходной части бюджета. Результаты такой деятельности наиболее легко могут быть измерены.

Как правило, показатели собираются подразделением аппарата государственного органа в режиме мониторинга и вносятся в информационную систему. Отдельно оценивается реализация основных и обеспечивающих функций. Источником данных для анализа чаще является ведомственная статистика, реже — результаты опросов.

Механизм оценки состоит в выделении и закреплении набора целевых показателей (т.е. того, что именно оценивается). Количество таких показателей может достигать нескольких сотен. Далее для каждого показателя задается плановое значение в процентах, рублях и иных единицах. В результате мониторинга выявляются фактически достигнутые значения по каждому показателю и сравниваются с плановыми значениями. Простота такой оценки позволяет тиражировать ее в территориальных органах и подведомственных организациях государственных органов. Как правило, эксперты к проведению самооценки не привлекаются.

По итогам оценки определяется вклад структурных подразделений в достижение итоговых показателей, и руководство государственного органа распределяет фонды материального стимулирования пропорционально этому вкладу. Кроме того, по результатам оценки принимаются решения о корректировке нормативов нагрузки сотрудников, а при необходимости — и об изменении организационной структуры государственного органа¹.

Таким образом, описанная процедура ведомственной самооценки в большей степени направлена на оценку результативности, а нс эффективности (т.к. не учитывается внешний эффект, а лишь внутренние процессы). Кроме того, такая оценка ориентирована на сравнение структурных подразделений государственного органа, а не различных органов между собой. Таким образом, оценка эффективности системы федеральных органов исполнительной власти в настоящее время отсутствует.

Правовые основы для оценки государственных органов субъектов РФ возникли в 2007—2008 гг.^[12][13] Анализ нормативно закрепленных показателей проводится в таких отраслевых сферах, как государственное управление, здравоохранение, образование и ЖКХ. По каждой отрасли имеется группа показателей, включаемых главой региона в ежегодный доклад в адрес Правительства РФ.

Первоначально собиралась очень объемная статистика, и каждый показатель оценивался по достигнутому в регионе значению, доле неэффективных расходов и уровню удовлетворенности граждан. Оценки по всем параметрам суммировались с использованием весовых коэффициентов, и в результате формировался сводный рейтинг регионов по уровню эффективности. Регионы, имевшие лучшие значения, могли претендовать на получение грантов из федерального бюджета. Значения показателей по всем регионам с 2007 г. вносятся в ГАС «Управление».

С 2010 г. уровень эффективности органов власти субъектов РФ стал оцениваться не по достигнутым результатам, а по продемонстрированной динамике по сравнению с предыдущим годом.

В 2012 г. экспертная критика существовавшей методики оценки эффективности привела к ее изменению. Количество используемых интегральных показателей было радикально сокращено^[14]. В соответствии с действующей методикой, комплексная оценка эффективности рассчитывается на основе 12 показателей, которые условно разделены на три блока: развитие экономики, развитие социальной сферы, опросы населения, а также ряд индивидуальных показателей, связанных со спецификой региона.

Однако сохраняется практика оценки регионов по неспецифичным показателям (например, таким, на которые региональная власть не может повлиять). Следует отметить, что оценка проводится главным образом для определения уровня персональной эффективности высших должностных лиц регионов, а уже во вторую очередь для повышения эффективности деятельности собственно исполнительных органов власти. Но, несмотря на все недостатки, такая система стала большим шагом вперед в плане развития технологий государственного управления в России.

В последние годы Минэкономразвития России составляет и публикует ежегодные рейтинги эффективности государственного управления в субъектах РФ. Большинство регионов в рейтинге имеют значения эффективности, близкие к среднему уровню, либо несколько ниже его, лучший регион имеет уровень эффективности не выше 80% ^.

Несмотря на ценность описанных методик, надо отметить, что они лишь косвенно могут быть использованы для оценки эффективности собственно государственной службы как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ.

В действующем законодательстве о государственной службе понятие «эффективность» употребляется исключительно по отношению к деятельности отдельных госслужащих. Законодательство не содержит инструментов для оценки эффективности государственной службы как системы, что следует рассматривать как фундаментальный недостаток.

В отсутствие утвержденных методик оценки эффективности деятельности для федеральных государственных органов предпринимаются попытки установления таких методик на ведомственном уровне в виде ключевых показателей эффективности (КПЭ)^[15][16].

В качестве исходных показателей используются данные о государственных функциях анализируемых органов, объеме бюджетных средств, выделяемых на их содержание, численности государственных служащих, их средней нагрузке, а также среднем уровне денежного содержания госслужащих.

Ключевым аспектом повышения результативности деятельности государственных служащих является создание комплексной системы индикаторов, отражающих то, насколько деятельность конкретного государственного служащего способствует достижению целей государственного органа.

В зарубежных странах выделяются макроэкономические показатели, достижение плановых значений которых поставлено политическим руководством в качестве приоритета деятельности государственного органа. Далее эти показатели декомпозируются на уровень структурных подразделений и, наконец, на уровень конкретных государственных служащих. Наиболее распространенным методом, используемым для декомпозиции целей, является «система сбалансированных показателей» (Balanced Scorecard, BSC). Такая система позволяет связать разнородные приоритеты в единый механизм и определить влияние каждого фактора на итоговую результативность организации. Также широко распространены ключевые показатели эффективности работников, КПЭ (Key Performance Indicators, КРГ). Данные показатели позволяют определить вклад конкретного работника в итоговый результат организации. Уровень оплаты и материального стимулирования привязан к достижению КПЭ, и это закреплено в служебном контракте каждого руководителя и специалиста.

В отечественной практике показатели результативности и эффективности на разных уровнях не связаны между собой. Госслужащие не знают, в чем состоит цель деятельности государственного органа, и каков их вклад в достижение этой цели. Правительство, в свою очередь, не оценивает вклад отдельных государственных органов в достижение показателей социальноэкономического развития страны (региона).

Таким образом, пока существуют лишь отдельные «островки рациональности» в виде методик оценки, индикаторов, программ, должностных регламентов и иных технологий, направленных на повышение эффективности. При этом система управления в целом построена нерационально и не нацелена на максимизацию эффективности.

Распространенными проблемами при проектировании комплексных систем оценки эффективности (результативности) являются:

• — ориентация па показатели процесса, а не результата в деятельности как государственных органов, так и госслужащих;
• — отсутствие связи между результатами деятельности элементов системы управления и их финансированием (оплатой труда работников);
• — отсутствие координации при реализации методик оценки, а также внешнего, вневедомственного и общественного контроля.

На текущем этапе реформирования государственной службы в России приоритетное внимание уделяется вопросам повышения результативности профессиональной служебной деятельности государственных служащих. Экспертами предложен ряд количественных методик оценки этой деятельности¹.

Так, выделяются показатели входящих ресурсов, связанные с требованиями к знаниям и навыкам государственных служащих, а также с затратами на реализацию функции. Показатели процессов характеризуют требования к выполнению функции, сроки ее реализации. Показатели непосредственных результатов характеризуют объем проделанной работы. Показатели конечных результатов связаны с вкладом работника в достижение общей цели подразделения (государственного органа). Наконец, показатели влияния связаны с эффектом от управленческих воздействий, приводящим к изменениям в управляемой системе.

В целом такую классификацию показателей можно считать наиболее распространенной в современной науке. Сочетание всех групп показателей В. Н. Южаков и Е. И. Добролюбова называют «обязательным пакетом результативности»^[17][18].

В заключение следует отметить, что разработка подходов к комплексной оценке эффективности государственной службы является важным элементом ее реформирования¹. При этом индивидуальная результативность служащего не может подменять собой необходимость оценки эффективности системы в целом. Эти процессы должны находиться в тесной связи между собой, с приоритетом, отданным оценке внешнего социально-экономического эффекта от деятельности системы государственного управления.

• [1] Барциц И. H. Показатели и критерии эффективности государственного управления.М.: Изд-во РАГС, 2010; Бажин И. И., Маленькая М. А. Методика оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации: монография. Нижний Новгород, 2009; Эффективность государственного управления: критерии и показатели (зарубежный опыт) // Аналитические обзоры Института научных исследованийи информации РАГС. 2009. № 3(6). С. 3—5.
• [2] Evans A. Civil Service and Administrative Reform: Theoretical Paper. Washington, DC: World Bank, 2008.
• [3] Heredia B., Gaetani F. The Political Economy of Civil Service Reform in Brazil: The CardosoYears. Washington, DC: Inter-American Development Bank, 2002.
• [4] Moon M. J., Hwang C. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A Comparative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. Vol. 33. № 2.P. 121−139.
• [5] Gehlbach S. What Is a Big Bureaucracy? Reflections on Rebuilding Leviathan andRunaway // Czech Sociological Review. 2008. Vol. 44. № 6. P. 1189—1197.
• [6] D Kotchegura A. Civil Service Reform in Post-Comm un ist Countries. Leiden UniversityPress: Netherlands, 2008.
• [7] Lodge G. The Civil Service Reform Plan One Year On, and the International Evidence //The Political Quarterl. 2014. Vol. 85. № 1. P. 81−83.
• [8] Распоряжение Правительства РФ от 10 июня 2011 г. № 1021-р «Об утверждении концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственныхи муниципальных услуг на 2011—2012 годы».
• [9] Governance Research Indicator Country Snapshot. URL: http://info.worldbank.org/governance/wgi/pdf/wgidataset.xlsx.
• [10] Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах, но повышениюрезультативности бюджетных расходов».
• [11] Постановление Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 «О государственнойавтоматизированной информационной системе „Управление“».
• [12] Плаксин С. М. у Семенов С. В. Количественный анализ деятельности надзорных органовв Российской Федерации в 2011—2014 гг. // Вопросы государственного и муниципальногоуправления. 2015. № 3. С. 121—144.
• [13] См.: Указы Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективностидеятельности органов исполнительной власти субъектов», от 28 апреля 2008 г. № 607"Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов".
• [14] Указ Президента РФ от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».
• [15] Доклад о комплексной оценке эффективности деятельности органов исполнительнойвласти субъектов Российской Федерации по итогам 2013 года. М.: Минэкономразвития России, 2014.
• [16] Авдашева С. Б., Цыцулина Д. В., Сидорова Е. Е. Применение ключевых показателей эффективности для ФАС России: анализ на основе статистики судебных решений //Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3. С. 7—34.
• [17] Божья-Воля А. А. Система оценки и стимулирование результативности деятельностигосударственных служащих. М.: Изд-во РЛНХиГС, 2012.
• [18] Добролюбова Е. И., Южаков В. Н. Оценка результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 4. С. 41−64.