Акты Правительства ФРГ

Помимо участия в законотворческом процессе Правительство также наделено правом издания подзаконных нормативных актов.

Среди актов Правительства особое место занимают постановления (правовые предписания), имеющие законодательную силу (возможность их принятия предусмотрена абз. 1 ст. 80 Основного закона). Данные акты принимаются в порядке делегированного законодательства и представляют собой законы в материальном смысле (в отличие от формальных законов, принимаемых высшим законодательным органом в рамках особой законодательной процедуры). Как правило, постановления конкретизируют соответствующие законодательные предписания (например, практически к каждому закону Особенной части налогового права приняты постановления, конкретизирующие порядок осуществления налогообложения применительно к определенному налогу).

В конституционной практике закрепились следующие условия действительности постановлений, имеющих законодательную силу. Во-первых, это наличие законодательного уполномочивания (если законом предусматривается дальнейшая передача полномочий, то для этого требуется постановление). Во-вторых, унолномочивание должно быть достаточно определенно по содержанию, цели и объему. В данном случае ставятся пределы допустимого отклонения от принципа разделения властей. В-третьих, в постановлении должно быть указано его правовое основание. Наконец, оно должно быть опубликовано в надлежащем официальном издании (например, в «Федеральном вестнике законов»). При нарушении перечисленных условий постановление является недействительным.

Во многих сферах государственной жизни практически значимые вопросы решаются не законами или издаваемыми па их основе положениями, а административными предписаниями (административные предписания могут сопровождать законодательное регулирование, конкретизируя его). В некоторых случаях принятие административных предписаний прямо предусмотрено Конституцией или федеральными законами. В частности, абз. 7 ст. 108 Основного закона ФРГ закрепляет полномочия Федерального правительства по изданию административных предписаний с одобрения Бундесрата, если регулирование налогов возлагается на финансовые органы земель или общин. На основании данной статьи принимаются директивы к наиболее крупным налоговым законам. В иных случаях полномочия по изданию административных предписаний следуют из общей компетенции Правительства.

Административные предписания могут издаваться в различных формах. Когда речь идет о решениях, принимаемых Правительством как коллегией, они, как правило, издаются в форме директив. В то же время не исключаются и другие формы. Например, согласно § 48 Закона о защите окружающей среды от вредного воздействия^[1] Правительству предписывается издание инструкции, конкретизирующей порядок осуществления предупредительных мер и исполнения иных обязанностей по защите окружающей среды.

Правительство обеспечивает исполнение принятых законов и подзаконных актов. Данная сфера полномочий Правительства непосредственно вытекает из его статуса как высшего органа исполнительной власти государства. Полномочия по адекватному проведению правительственной политики касаются прежде всего взаимодействия Правительства с федеральной администрацией, правительствами и администрациями земель. Так, Правительство имеет право издавать административные предписания, касающиеся федеральной администрации, а федеральные министры наделены широкой компетенцией по руководству подведомственными министерствами.

Кроме того, ключевую роль играют так называемые организационные полномочия, которые согласно господствующему в немецкой доктрине мнению являются сферой собственной компетенции исполнительной власти. Речь идет о полномочиях Правительства как высшего органа исполнительной власти по организации своей внутренней структуры (организационное деление и распределение полномочий, создание, изменение, упразднение соответствующих организационных элементов). При этом организационные полномочия распределены между Правительством как коллегией (принятие Регламента Правительства), Канцлером (определение числа министерств, установление их компетенции) и министрами (им принадлежат организационные полномочия в отношении руководимых министерств и ведомств).

Правительство наделено рядом надзорных полномочий в отношении администрации земель, которые реализуются при участии Бундесрата. Применительно к случаям исполнения федеральных законов администрациями земель или по поручению Федерации Правительство вправе с согласия Бундесрата издавать обязательные для земель общие административные предписания (абз. 2 ст. 84, абз. 2 ст. 85, абз. 7 ст. 108 Основного закона ФРГ). Оно обладает — обычно в отношении высших органов земель — ограниченными полномочиями давать указания (абз. 5 ст. 84, абз. 3 ст. 85, абз. 3 ст. 108) и с участием Бундесрата осуществляет федеральный надзор за исполнением землями федерального законодательства (абз. 3—4 ст. 84). Если этого оказывается недостаточно, Правительство при определенных условиях вправе применить федеральное принуждение (с согласия Бундесрата) или федеральную интервенцию. В этом случае предписания Правительства подлежат отмене всякий раз по требованию Бундесрата (ст. 37, абз. 2 ст. 91 Основного закона ФРГ).

В отношении правительств земель Правительство наделено также некоторыми координационными полномочиями. Так, председательствующие члены правительств земель должны неоднократно в течение года приглашаться для обсуждения важных политических, экономических, социальных и финансовых вопросов.

Правительству принадлежат ключевые полномочия в отношении основного финансового плана государства. Данные полномочия обусловлены задачами и функциями Правительства как органа, обеспечивающего единую сбалансированную государственную политику. Конституция (абз. 2 ст. 109) не только наделяет Правительство правом бюджетной инициативы, по и обязывает его обеспечить рациональное исполнение бюджета. В частности, согласно ст. 111 Основного закона при неодобрении Бундестагом бюджета до конца очередного года Правительство вправе производить расходы в новом бюджетном году в соответствии со статьями бюджета предыдущего года. При этом в случае недостаточности поступлений от сбора налогов из резервных фондов и других источников Правительство имеет право прибегнуть к получению кредита в размере не более четверти итоговой суммы бюджета истекшего года.

В числе иных полномочий Правительства, обеспечивающих реализацию стоящих перед ним задач, можно назвать обширные полномочия по разработке, принятию, проведению в жизнь планов и программ в различных сферах государственной жизни. Особый характер этих полномочий определяется тем, что планирование — одно из важнейших средств осуществления руководства государством. Особенно значительна его роль в экономической области. В качестве примера можно привести среднесрочное финансовое планирование, предусмотренное Законом об обеспечении стабильности экономики и экономического роста¹. (Пятилетний финансовый план представляется Правительством в Бундестаг и Бундесрат одновременно с проектом бюджета на соответствующий год.).

В рамках этих основных направлений каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность; при расхождении мнений между федеральными министрами вопрос решается правительством. В Основном законе подчеркивается особая роль федерального министра обороны, который наделен правом издавать приказы и командовать вооруженными силами (ст. 65а); при объявлении состояния обороны командование вооруженными силами переходит к Федеральному канцлеру.

Число министров Основным законом не определяется, однако некоторые министерства в Конституции упомянуты: иностранных дел, внутренних дел, юстиции, финансов и обороны. При этом не запрещено назначение министров «без портфеля» или министров для выполнения особых задач, хотя на практике такие должности создаются редко. В состав Правительства входят Федеральный канцлер и 14 Федеральных министров: иностранных дел; обороны; финансов; юстиции; внутренних дел; министр по вопросам занятости и социального развития; образования и науки; сельского хозяйства и защиты прав потребителей; по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи; здравоохранения; по делам защиты окружающей среды и атомной безопасности; транспорта, строительства и городского развития; экономического сотрудничества и развития; экономики и технологий и глава Ведомства Федерального канцлера — министр по особым поручениям^[2][3].

Канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем. Заместителями министров являются государственные секретари — «административные» руководители министерств, имеющие в отличие от министров статус государственных служащих (в крупных министерствах, как правило, назначаются два государственных секретаря). Кроме того, содействие членам Правительства в выполнении их задач оказывают парламентские государственные секретари, которые не являются членами Правительства, но должны быть членами Бундестага. Институт секретарей введен специальным Законом ФРГ о правовом статусе парламентских государственных секретарей от 24 июля 1974 г.¹ Основная их функция — представлять министра в Бундестаге, Бундесрате, на заседаниях Правительства.

Федеральное правительство принимает свой регламент, который нуждается в одобрении Федерального президента. В настоящее время действует Регламент 1951 г.^[4][5] В этом акте урегулированы вопросы о полномочиях Федерального канцлера и порядке его замещения, о правах и обязанностях федеральных министров, о порядке работы Правительства. В ФРГ установлены юридические гарантии для обеспечения устойчивого положения Федерального канцлера: он может быть смещен только в результате вынесения ему конструктивного вотума недоверия. Ответственность за деятельность Федерального правительства целиком несет Канцлер; Правительство уходит в отставку со сменой Федерального канцлера (ст. 69).

• [1] URL: http://www.rcchtlichcs.dc/info_BIrnSchG.html
• [2] См.: BGBl. I 1949. S. 582. URL: http://www.bundesregierung.de
• [3] Данные о его составе см. на официальном сайте Правительства ФРГ. URL: http://www.bundesregierung.de
• [4] См.: BGBl. I S. 10. URL: http://www.gesetzesweb.de/ParlStG.html
• [5] Текст Регламента размещен на официальном сайте Правительства ФРГ. URL: http://wwvv.bundesregierung.de/PureHtml/12 560.430051/dokumcnt.htm