Уроки и тенденции развития системы государственного управления в Российской Федерации

Демократизация прежней административно-командной системы управления свелась к диверсификации функций власти, что породило многообразие форм федеральных органов исполнительной власти. Однако подобный шаг в той кризисной ситуации не был достаточно обоснованным. Министерства, как правило, осуществляли межотраслевую координацию, а также выполняли контрольные и разрешительные функции. Государственные комитеты проводили государственную политику и осуществляли управление в конкретной сфере. Функции федеральных органов исполнительной власти пересекались и дублировались. Многие такие функции были попросту избыточными. Фактически различия между видами федеральных органов исполнительной власти сводились к формальному моменту: министры входили в состав Правительства РФ, руководители остальных федеральных органов исполнительной власти — нет. Подобная диверсификация функций обеспечивала малую эффективность и низкое качество системы централизованного управления.

Система государственного управления в Российской Федерации оставалась неэффективной, хотя федеральные ведомства обладали широким перечнем функций. Мониторинг функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти в начале XXI в., их классификация позволили выявить следующее.

Из 5634 проанализированных функций органов исполнительной власти признаны избыточными — 1468, дублирующими — 263, требующими изменения — 868. Это стало важнейшим фактором, обусловившим необходимость проведения преобразований. Система федеральных органов исполнительной власти срочно нуждалась в модернизации, в приведении ее в соответствие с требованиями нового этапа развития общества.

В 2004 г., с переизбранием В. В. Путина Президентом РФ на второй срок, стартовала административная реформа исполнительной власти. Концепция административной реформы была сформулирована в Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003—2004 годах», а также в постановлении Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». Доктрина административной реформы в России опиралась на опыт зарубежных стран, где в процессе проведения административной реформы не только ставились и решались задачи разграничения функций стратегического и оперативного управления, но и осуществлялась деконцентрация и децентрализация государственного управления, а также происходила передача децентрализованным учреждениям или даже частным структурам широкого круга полномочий по оказанию публичных услуг.

Первая тенденция в развитии административной системы состояла в разграничении функций федеральных органов исполнительной власти. В основу преобразований были положены идеи разделения функций стратегического и оперативного государственного управления, характерные для административных реформ 80—90-х гг. XX в., проводившихся во многих зарубежных странах. Было выделено четыре группы функций.

• 1. Функции по принятию нормативных правовых актов предполагают издание на основании и во исполнение Конституции и федеральных законов обязательных для исполнения правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц.
• 2. Функции по контролю и надзору заключаются в осуществлении действий по контролю и надзору за исполнением установленных Конституцией РФ, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдаче разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрации актов, документов, прав, объектов, а также издании индивидуальных правовых актов.
• 3. Функции по управлению государственным имуществом состоят в осуществлении полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также в управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
• 4. Функции по оказанию государственных услуг включают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Эти функции распределялись между федеральными органами исполнительной власти трех различных организационных форм: федеральными министерствами, федеральными службами и федеральными агентствами — в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Федеральное министерство — это федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере. По общему правилу министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции, но контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и по общему правилу не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, а федеральная служба по надзору — также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Как и федеральная служба, федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и по общему правилу не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору.

Идея о разделении функций стратегического и оперативного управления была положена в основу нормативной структуры федеральных органов исполнительной власти, утвержденной Указом Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительно власти» и положений об отдельных федеральных органах исполнительной власти, утверждаемых указами президента или постановлениями правительства.

Однако структура федеральных органов исполнительной власти, установленная в ходе административной реформы, не была стабильной, в нее вносились многочисленные изменения и дополнения. В частности, действующая структура утверждена Указом Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Этим указом были воссозданы государственные комитеты. Возвращение к государственным комитетам стало в определенной мере отходом от идей административной реформы, положенных в основу Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314.

Государственный комитет выполняет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусматривается положением об указанном федеральном органе исполнительной власти.

Таким образом, функции, которые первоначально предполагалось разграничить между различными федеральными органами исполнительной власти, опять могут оказаться слитыми воедино. Пока образовано только два государственных комитета — по делам молодежи и по рыболовству. Очевидно, что эта организационная форма будет применяться и в дальнейшем. Вообще с появлением Указа Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274, вероятно, начинается новый виток преобразований структуры федеральных органов исполнительной власти.

Анализ нормативной модели управления и практика ее реализации позволяют утверждать, что последовательно осуществить идею разграничения функций по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, надзору и контролю, оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом не удалось. В положениях о федеральных органах исполнительной власти предусмотрено так много исключений из общего правила разграничения функций между различными видами федеральных органов исполнительной власти, что под сомнение поставлено само существование такого общего правила. Например, функции по государственному контролю помимо федеральных агентств, федеральных служб осуществляют и министерства. Появление таких отступлений вызвано как недостатками нормативной модели разграничения функций, предложенной в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, так и непоследовательной реализацией этого Указа. Объективно в ряде случаев разграничить функции федеральных органов исполнительной власти на практике оказалось затруднительно, иногда нецелесообразно выделять службу из состава министерства, если оно имеет материальные ресурсы, кадры и опыт выполнения такой работы. Если руководители федеральных министерств не были готовы передавать службам и агентствам функции, ранее осуществляемые министерствами, то руководители служб и агентств, напротив, стремились получить как можно больше значимых полномочий. Таким образом, идея разграничения стратегического и оперативного управления в сочетании с децентрализацией и деконцентрацией государственного управления, апробированная в ходе административных реформ в зарубежных странах, реализованная на практике и принесшая позитивные результаты, в России не была осуществлена. Перераспределение функций не вышло за пределы самой системы исполнительной власти.

Вторая тенденция развития административной системы в России состояла в формировании эффективных институтов саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас государством. На Западе для реализации публичных функций создавались независимые агентства. В российской научной литературе они называются децентрализованной администрацией или децентрализованными учреждениями^[1]. Децентрализованные учреждения впервые были образованы на рубеже XIX— XX вв. в странах прецедентного права. Их создание было вызвано малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, публичными агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями, внеминистерскими учреждениями и т. д. Децентрализованные учреждения получили широкие управленческие полномочия и стали субъектами публичного права. Вместе с тем в их задачи входит и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права. Эти учреждения напрямую не входят в систему какого-либо государственного органа и, напротив, организационно обособлены от них. Децентрализованные учреждения представляют собой автономные структуры публичной администрации. При этом они выполняют только те функции, которые указаны в акте об их создании. Децентрализованные учреждения административно и финансово автономны. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства. В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Децентрализованные учреждения лучше приспособлены к работе в условиях рынка и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги. Централизованную администрацию, представленную правительством, министерствами и ведомствами, и децентрализованные учреждения связывают отношения сотрудничества и перераспределения ролей в единой системе управления. Таким образом, в зарубежных странах децентрализованные учреждения создавались в первую очередь для оказания публичных услуг. При этом стратегическое управление, как правило, оставалось прерогативой правительства и министерств. Это распространенная, подтвердившая свою состоятельность практика.

В России учреждения, схожие с зарубежными независимыми агентствами, получили статус государственных корпораций. В создании государственных корпораций и определении их правового положения нашла отражение тенденция к децентрализации и деконцентрации государственного управления. В 2007 г. в России процесс создания таких корпораций заметно активизировался. Были приняты федеральные законы от 30 октября 2007 г. № 238-ФЗ «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О государственной корпорации „Ростехнологии“», от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии „Росатом“».

До 2007 г. деятельность публичных корпораций регламентировал Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно ему государственной корпорацией признается не имеющая членства некоммерческая организация учрежденная РФ на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственная корпорация создается на основании федерального закона. Имущество, переданное государственной корпорации РФ, является собственностью государственной корпорации. Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Россия не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное. Государственная корпорация использует имущество для целей, определенных вышеназванным Законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Она может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям. Государственная корпорация обязана ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества в соответствии с законом, предусматривающим создание государственной корпорации. В Законе указано, что его положения применяются к государственным корпорациям, если иное не предусмотрено законом, предусматривающим создание государственной корпорации. Вместе с тем представляется, что государственная корпорация может быть только некоммерческой организацией, иначе положения приведенного закона становятся бессмысленными.

Однако в федеральных законах об отдельных государственных корпорациях предусматривается иной правовой статус. Так, в Федеральном законе от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ государственная корпорация «Росатом» названа уполномоченным органом управления использованием атомной энергии. Корпорация создается и действует в целях проведения государственной политики, осуществления нормативно-правового регулирования, оказания государственных услуг и управления государственным имуществом в области использования атомной энергии, развития и безопасного функционирования организаций атомного энергопромышленного и ядерного оружейного комплексов Российской Федерации, обеспечения ядерной и радиационной безопасности, нераспространения ядерных материалов и технологий, развития атомной науки, техники и профессионального образования, осуществления международного сотрудничества в этой области. Для осуществления данных целей государственная корпорация «Росатом» наделена важными полномочиями и функциями в области государственного управления использованием атомной энергии. Перечень этих полномочий с очевидностью показывает, что на корпорацию возложены важные публично-правовые управленческие функции. «Росатом» наделен полномочиями (их 14), по общему правилу осуществляемыми федеральными органами исполнительной власти, причем всеми видами таких органов сразу. При этом имущество корпорации является ее собственностью. Она вправе осуществлять в установленном порядке приносящую доходы деятельность. Российская Федерация не отвечает по обязательствам корпорации, а корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, если они не приняли на себя соответствующих обязательств. На корпорацию не распространяется действие Федерального закона от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)».

В связи с этим передача в Российской Федерации государственным корпорациям функций по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, государственному надзору и контролю представляется преждевременной.

Из федеральных законов об отдельных государственных корпорациях должно быть понятно, как строятся отношения корпорации с правительством и министерствами. В том или ином виде должен быть установлен контроль за государственными корпорациями. Наконец, требуется устранение несогласованности между федеральными законами об отдельных корпорациях и Федеральным законом «О некоммерческих организациях».

Третья тенденция развития административной системы состоит в совершенствовании управленческих процедур. В контексте зарубежного опыта административных реформ заметим, что правовому регулированию административных процедур в зарубежных государствах уделяется гораздо больше внимания, чем России. Во многих странах административным процедурам посвящены специальные законы. Причем, как правило, это акты прямого действия, детально регулирующие взаимоотношения гражданина с государственным аппаратом. Первый такой закон появился в США (1946). В 1960;х гг. один за другим были приняты законы об административных процедурах в западноевропейских странах. Сейчас такие законы есть во многих странах Восточной Европы и странах, образованных в результате преобразований на территории бывшего СССР. Во многих зарубежных странах наряду с законами об административных процедурах действуют законы об административном судопроизводстве или особые главы гражданских процессуальных кодексов, регулирующих производство по делам, вытекающим из публично-правовых отношений (ФРГ, Венгрия, Польша, Словакия, Чехия). Принятие этих законов свидетельствует о том, что в странах, проводящих административные реформы, большое внимание уделяется защите гражданина от действий (бездействия) государственных органов.

В России в ходе процедурной части административной реформы ставились такие задачи, как:

• 1) внедрение в органах исполнительной власти методов и процедур управления по результатам;
• 2) разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти;
• 3) регламентация процедур деятельности органов исполнительной власти;
• 4) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества;
• 5) модернизация информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Управление по результатам предполагает разработку ключевых показателей эффективности деятельности органов исполнительной власти; использование технологий и процедур, обеспечивающих привязку управленческих целей к конкретным исполнителям;

выработку показателей, позволяющих оценить степень достижения поставленных целей и результаты работы исполнителей по их реализации; разработку системы учета, позволяющей определить эффективность деятельности государственных органов, а также персональную ответственность должностных лиц и государственных служащих за решение поставленных задач.

В качестве примера реализации намеченных задач можно назвать Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», которым был утвержден перечень таких показателей, ряд приказов федеральных органов исполнительной власти о планах мероприятий по повышению результативности бюджетных расходов и качества контроля за соблюдением бюджетного законодательства и др.

Разработка стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включает подготовку правовой базы для внедрения стандартов государственных услуг, создание и ведение реестров услуг, отработку дистанционного предоставления таких услуг, создание обратной связи с потребителями государственных услуг. В ходе реализации этой задачи Правительство РФ приняло постановление от 11 ноября 2005 г. № 679 «О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг». В ряде федеральных органов исполнительной власти такие регламенты утверждены (например, приказом Минздравсоцразвития России от 13 июня 2007 г. № 415 был утвержден Административный регламент предоставления государственной услуги по информированию о положении на рынке труда в субъекте РФ, приказом Минюста России от 16 июля 2007 г. № 149 утвержден Административный регламент исполнения федеральной регистрационной службой государственной функции по выдаче лицензии на право нотариальной деятельности и т. д.).

В целях формализации процедур деятельности органов исполнительной власти было разработано и внедрено значительное число регламентов. Эта работа началась с принятия постановлений Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Для решения задачи повышения эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества большое значение имеет прозрачность деятельности органов исполнительной власти. Определенные шаги сделаны и в решении этой задачи. Так, в ряде федеральных органов исполнительной власти приняты нормативные правовые акты о порядке личного приема граждан, например приказ Минкультуры России от 13 августа 2007 г. № 1252 «О мерах по совершенствованию организации личного приема граждан в Министерстве культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации», приказ Роспрома от 6 июня 2007 г. № 231 «Об организации личного приема граждан Российской Федерации в Федеральном агентстве по промышленности» и др. Кроме того, утверждены инструкции по работе с обращениями граждан (например, приказом Росгидромета от 15 июня 2007 г. № 186 утверждена Инструкция по работе с обращениями граждан в Федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, приказом МИД России от 5 июня 2007 г. № 8190 — Инструкция по работе с обращениями граждан в центральном аппарате МИД России).

Что касается организационных действий, то можно отметить шаги, связанные с реализацией программы «Электронное правительство». Так, в органах исполнительной власти созданы официальные сайты, на которых граждане могут ознакомиться с официальной информацией о данном органе.

Задача модернизации системы информационного обеспечения органов исполнительной власти предполагает создание системы мониторинга процессов управления по результатам качества предоставления услуг, показателей деятельности субъектов бюджетного финансирования; формирование показателей результативности деятельности органов исполнительной власти и др. В целях реализации данной задачи Правительством РФ принято распоряжение от 24 апреля 2007 г. № 516-р, которым одобрена Концепция создания автоматизированной системы информационного обеспечения управления приоритетными национальными проектами. В органах исполнительной власти вводится электронный документооборот, позволяющий экономить время и управленческий труд. Вместе с тем отсутствует необходимая координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий недостаточен для кардинального повышения эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В Российской Федерации административные регламенты и иные нормативные правовые акты процедурного содержания имеют значимость для обеспечения взаимодействия внутри системы исполнительной власти. Это скорее технологические документы. Что касается процедур взаимоотношений граждан с исполнительной властью, то здесь успехи гораздо скромнее. В Россиийской Федерации пока не принят федеральный закон об административных процедурах. Вряд ли полноценной заменой такого закона можно считать Федеральный закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». В России нет также административно-процессуального кодекса; рассмотрение споров, вытекающих из публичных правоотношений, рассредоточено между судами общей юрисдикции и арбитражными судами; создание административных судов затягивается. Все эти вопросы еще ждут своего решения.

Четвертая тенденция развития административной системы состоит в перераспределении полномочий между уровнями публичной власти. В зарубежных странах в ходе административных реформ происходил процесс децентрализации, в результате которого функции публичного управления передавались на региональный и местный уровни с целью повышения качества предоставления публичных услуг и приближения их к потребителям.

Аналогичный тренд предусмотрен и в России. Перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта РФ, установлен Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (ст. 26.3). Этот перечень неуклонно расширяется. Так, Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти» было предусмотрено 41 такое полномочие. В действующей редакции указанного Федерального закона от 6 октября 1999 г. их 63. Но расширение круга полномочий субъектов РФ имеет смысл только в том случае, если у субъекта РФ есть соответствующие материальные, финансовые и кадровые ресурсы для реализации этих полномочий. Поэтому нельзя забывать о незавершенности процессов разграничения федеральной собственности, собственности субъектов РФ и муниципальной собственности и даже об отсутствии необходимой правовой основы для такого разграничения. Кроме того, следует принимать во внимание недостаточность собственных средств субъектов РФ, поскольку большинство из них продолжают оставаться дотационными.

• [1] См.: Козырин Л. И. у Глушко Е. К., Штатина М. Л. Публичная администрацияи административные реформы в зарубежных странах: учеб, пособие. М.: Теис, 2006. С. 118−139.