Государство как субъект управления общественными процессами

Изучая и объясняя искусственно создаваемые общественные явления, исследователи часто обращаются к понятию системы, используют системный подход. Связано это с необходимость ответа на вопрос: достаточно ли эти явления развиты, совершенны, способны ли они выполнять в обществе предназначенные им функции, получать желаемые результаты и развиваться, отвечая на меняющиеся потребности?

Одним из таких общественных явлений выступает государство, которое, не обладая свойством системности, не может состояться. Только системность придает ему необходимые целеустремленность, согласованность, рациональность и эффективность.

Что же такое система и какие признаки ей присущи?

Система (от греч. systema — целое, составленное из частей, соединение) — множество элементов, находящихся в отношениях и связях друг с другом, образующих определенную целостность, единство^[1].

Основные признаки системы:

• • целостность (новое качество, отличное от качества составляющих систему частей, возникающее в процессе их взаимодействия, сотрудничества);
• • функциональность (способность к удовлетворению определенных общественных потребностей (интересов), закрепленных в функциях субъекта, исходя из его места и роли в системе более общего порядка);
• • результативность как показатель достижения целей, соответствующих данным потребностям (интересам);
• • способность к саморазвитию (со всеми присущими системе свойствами, в том числе благодаря способности системы к самоуправлению и прогнозированию изменений).

Весьма плодотворным является взгляд Эдвардса Деминга^[2] на управление экономикой через систему, который в концентрированном виде можно представить следующим образом:

• 1) система — это сеть взаимосвязанных компонентов, работающих вместе для достижения единой цели;
• 2) система требует управления. Чтобы управлять системой, нужно понимать взаимоотношения между всеми компонентами в ее пределах и людьми, которые в ней работают;
• 3) если компоненты системы оказываются предоставленными сами себе, они быстро становятся эгоистичными, конкурирующими, независимыми центрами прибыли и таким образом уничтожают систему;
• 4) система включает конкурентов. Секрет заключается в сотрудничестве компонентов на благо общеорганизационной цели. Мы не можем позволить себе деструктивное влияние конкуренции;
• 5) понимание системы позволяет предвидеть последствия предполагаемого изменения.

Переходя от общесистемных характеристик к осмыслению специфики государства как системы, следует выделить в нем следующие структурные элементы:

• • подсистема управляющая — государство и его органы как определяющий субъект управления;
• • подсистема управляемая — общественные процессы, сферы, компоненты общества, подверженные государственному воздействию как объекты управления;
• • подсистема взаимодействия — прямые и обратные, вертикальные и горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие связи между субъектом и объектом управления и различные институты государства и общества, реализующие эти связи.

Подсистема управляющая — государство как определяющий субъект управления — и является предметом углубленного изучения в нашем курсе.

Государство создано и существует как субъект управления общественными процессами. Государство как субъект управления — это самостоятельная организация, обладающая суверенитетом, специальными механизмами управления и принуждения, устанавливающая правовой порядок на определенной территории. Для этого оно наделено обществом политической властью, т. е. соответствующими правами и функциями. Чтобы их реализовать должным образом, оно создает органы политической власти и управления, распределяет среди них сферы (области) управления, которые являются для них объектами, вырабатывает механизм управленческого воздействия, через прямой канал передает управляющее воздействие на объект управления и через обратный канал получает от него реакцию на это воздействие и информацию о своем состоянии.

Государство — комплексный субъект государственного управления, представляющий систему органов власти. Каждый из них является относительно самостоятельным субъектом государственного управления. Их различают: 1) по видам государственной власти — законодательные, исполнительные, судебные; 2) по уровням организации власти и управления: центральные, региональные, местные; 3) по характеру, целям, средствам воздействия на объект — политическое руководство, административногосударственное управление, экономическое управление; 4) по характеру институционализации — формально созданные государственные органы и организации, действующие под эгидой общественных институтов (общественные палаты, комиссии); 5) по составу — коллективные (законодательная власть) и индивидуальные (руководящие лица).

Сущность общественной роли государства состоит в том, оно, будучи сложным по структуре и многогранным по функциям общественным явлением, придает государственному управлению свойство системности, обеспечивая целеустремленность, субординацию, согласованность, координацию, а также рациональность и эффективность^[3].

Вопрос о роли, которую государство призвано играть в обществе, весьма важен. Определяя ее, необходимо иметь в виду следующие концепции, обосновывающие роль государства в управлении обществом, и прежде всего экономикой:

• • либеральная, признающая основным регулятором общественной жизни свободный рынок;
• • социалистическая, провозглашающая принцип централизованного планового государственного управления;
• • концепция, сочетающая элементы неолиберальной и социалистической.

Для более подробного раскрытия роли государства в управлении общественными процессами необходимо рассмотреть функции государства.

Довольно часто утверждается, что функции государства — это носящие объективный, системный и взаимообусловленный характер основные направления его деятельности по управлению обществом, отражающие его цели и социальное назначение^[4]. На наш взгляд, данное суждение недалеко от истины, но все-таки еще нс сама истина. Дело в том, что в понятии функции, когда речь идет о субъекте, отражается не столько деятельность (ее направления), сколько его роль, предназначение в системе более общего порядка. Непосредственно функции государства обусловлены целями создания и функционирования государства, которые, в свою очередь, вытекают из потребностей и интересов общества, составляющих его социальных групп и индивидов.

Это замечание важно учитывать, когда анализируется и оценивается перечень функций государства, а также субъектов, на которые они возложены, решаются проблемы оптимизации функций и структуры органов власти, оцениваются результативность и эффективность их деятельности.

Таким образом, основными чертами функций государства являются:

• • комплексный характер. Они никогда не отождествляются и не могут отождествляться с самой деятельностью или отдельными аспектами деятельности государства;
• • по своему характеру, содержанию и назначению функции всегда выражают и отражают социальную сущность и содержание конкретного государства. В них проявляется реальная роль, которую выполняет государство в процессе решения задач развития экономики, общества и самого государства;
• • в функциях государства прослеживается прямая связь с основными целями и задачами государства, стоящими перед ним на том или ином этапе его развития;
• • функции государства отличаются своими методами и формами осуществления. В зависимости от целей и задач, которые стоят перед государством на том или ином этапе развития общества, при осуществлении своих функций государство использует различные методы, в том числе поощрения, убеждения или же принуждения.

Внутренние функции государства очень разнообразны и практически охватывают все сферы общества и государства.

Политическая функция государства предполагает формирование легитимной, компактной и эффективной системы управления жизнью общества в соответствии со ст. 3 Конституции России, которая определяет, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Экономическая функция государства подразумевает выработку экономической стратегии, регулирование рыночных отношений с целью функционирования экономики страны в оптимальном режиме. При этом государство осуществляет данную функцию как прямыми методами путем императивных предписаний, так и косвенными — предоставление льгот по налогообложению, льготных кредитов из бюджета государства и др.

Вмешательство государства в экономику сводится, как правило:

• • к выработке долгосрочной государственной политики по развитию экономики;
• • управлению предприятиями и организациями, составляющими государственную собственность;
• • установлению правовых основ рынка и ценовой политики;
• • регулированию внешнеэкономических отношений государства^[5].

Финансовая функция государства включает эмиссию и упорядочение денежного обращения на территории государства. Государство также формирует бюджет — централизованный денежный фонд, используемый для выполнения публичных задач и функций. Через бюджет осуществляется перераспределение национального дохода, прежде всего от отраслей материального производства в некоммерческие отрасли — науку, образование, здравоохранение, государственную службу. Главный источник формирования бюджетов — налоги и сборы.

Социальная функция государства предполагает охрану прав и свобод членов общества, создание равных возможностей для всех граждан для удовлетворения социальных потребностей людей, поддержания достойного уровня их жизни.

Социальная функция включает справедливое распределение материальных благ, борьбу с безработицей, материальную поддержку отдельных слоев населения, а именно — пенсионеров, инвалидов, детей, лиц, пострадавших от стихийных бедствий, беженцев. Кроме того, государство ответственно за создание надлежащих условий для труда, отдыха, оздоровления населения.

Правоохранительная функция включает в себя обеспечение общественного и правового порядка, защиту и охрану прав и интересов граждан и организаций, защиту конституционного строя и государства от противоправных действий. Данная функция обеспечивается государственными органами власти, общественными организациями и гражданами. Особая роль в ее осуществлении принадлежит органам внутренних дел, полиции.

Экологическая функция государства заключается в охране окружающей природной среды. Обязанность всех, кто находится на территории Российской Федерации, беречь окружающую среду закреплена в Конституции РФ.

В основе сбережения окружающей природной среды лежат следующие принципы:

• • природные богатства подлежат охране государством независимо от того, вовлечены они в хозяйственный оборот или нет;
• • использование природных богатств должно быть рациональным, соответствовать потребностям развития государства;
• • безусловное соблюдение экологического законодательства и строгая ответственность за его нарушение.

Культурная функция государства налагает на него особую ответственность за выработку и реализацию государственной политики и нормативноправовое регулирование в сфере культуры, искусства, культурного наследня (в том числе археологического наследия), кинематографии, туристской деятельности, авторского права и смежных прав, управление государственным имуществом и оказание государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также охрану культурного наследия, авторского права и смежных прав, контроль и надзор в указанной сфере деятельности.

Внешние функции государства непосредственно связаны с решением стоящих перед ним на международной арене целей и задач. Одновременно внешние функции государства являются логическим продолжением его внутренней деятельности, а также содержанием проводимого им политического курса. Содержание внешних функций государства всегда отражает происходящие в мире изменения посредством проведения соответствующей ее интересам корректировки. Оптимально для всех государств сочетание твердого отстаивания национальных интересов со стремлением избежать конфронтации с другими странами.

Взаимовыгодное сотрудничество с другими государствами, а именно установление и развитие равноправных дипломатических, экономических, политических, культурных отношений, отстаивание собственных национальных интересов. Важное место здесь занимает участие государства в международном разделении труда, кооперации и специализации производства, обменах технологиями, кредитно-финансовых связях. Некоторые крупномасштабные проекты не под силу реализовать одному, отдельно взятому государству. Это такие функции, как борьба с международным терроризмом, совместное освоение космоса, проведение военно-миротворческих операций. Государства участвуют в различных международных организациях, блоках, союзах.

Функция национальной обороны включает в себя укрепление оборонной мощи государства, а именно повышение боеспособности и боеготовности вооруженных сил, выработку военной доктрины, охрану государственных границ, внешнюю разведку и контрразведку, организацию гражданской обороны.

Функция защиты граждан, находящихся за пределами государства, означает, что государство обязано обеспечивать своим гражданам постоянную поддержку и покровительство.

Функции государства необходимо отличать от функций составляющих его органов власти. Так, нормативно определено^[6], что функции федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации имеют следующее содержание.

1. Функции по принятию нормативных правовых актов, т. е. издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов правил поведения, обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами, распространяющихся на неопределенный круг лиц.

• 2. Функции по контролю и надзору предполагают осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдачу органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрацию актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
• 3. Функции по управлению государственным имуществом включают в себя осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ.
• 4. Функции по оказанию услуг предусматривают предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Существует два критерия степени реализации государством своих общественных функций и оценки проявления его социальной роли:

• 1) насколько государство воплощает в себе общие потребности, интересы, цели и волю граждан и обеспечивает их соблюдение;
• 2) как оно практически управляет общественными процессами, обеспечивает развитие общества, выступая в роли «рулевого» и социально-политического арбитра.

• [1] См.: Большой Российский энциклопедический словарь. М.: БРЭ, 2003. С. 1437.
• [2] См.: Деминг У. Эдвард. Выход из кризиса: Новая парадигма управления людьми, системами и процессами. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007; Его же. Новая экономика. М.: Эксмо, 2008; Нив Г. Организация как система: Принципы построения устойчивого бизнеса ЭдвардсаДеминга. М.: Альпина Бизнес Букс, 2007.
• [3] См.: Козбаненко В. Л. Государственное управление основы теории и организации: в 2 т.Т. 1: учебник / под ред. В. А. Козбаненко. 2-е изд., с изм. и доп. М.: Статут, 2002. С. 109.
• [4] См.: Кручинин В. Н. Теоретические основы и проблемы классификации имеющихсяподходов к пониманию функций государства // Общество и цивилизация в XXI веке: тенденции и перспективы развития. 2014. № 4 (8). С. 40.
• [5] См.: Мелехип А. В. Теория государства и права. М.: Маркет ДС, 2007. С. 102—104.
• [6] См.: указы Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти».