Проблемы стратегического планирования Российской Федерации

Планирование — первая, и во многом определяющая достижение поставленных целей функция управления вообще и государственного управления в частности. Временной лаг планирования имеет существенное значение. Стратегическое планирование опирается на долговременные горизонты, выявляет индикаторы развития, направлено на формирование институтов, обеспечивающих достижение поставленных целей. Благодаря стратегическому планированию становятся явными потребности в новых институтах, обеспечивающих регулирование социально-экономического развития государства на долговременную перспективу и позволяющих решать региональные проблемы, обеспечивать его экономическую безопасность и др. Стратегическое планирование способствует постановке новых задач институтам, уже обозначившим свою нишу в действующей модели управления, но в настоящее время им требуется пройти качественное преобразование. Иными словами, четко и эффективно организованное стратегическое планирование является непременным требованием перехода Российской Федерации к инновационной, конкурентной и динамично развивающейся экономике.

Наша страна имеет беспрецедентные научные наработки теоретической базы для развития стратегического планирования. В их основе лежат идеи марксизма о необходимости планомерного руководства хозяйственными системами, достигшими высокого уровня обобществления в целях обеспечения пропорционального развития экономики, теория экономического цикла Н. Д. Кондратьева, исследования В. И. Вернадского, Г. М. Кржижановский.

Практический опыт стратегического планирования приходится на период начиная с 20-х гг. XX в. от плана ГОЭЛРО до 1970—1980;х гг., когда были разработаны и началась реализация продовольственной программы, энергетической стратегии, комплексной программы научно-технического прогресса, программы социально-экономического развития Нечерноземной зоны и других территорий СССР.

В 1990;е гг. в результате неолиберальных реформ федеральные власти отказались от советской системы планирования, она была утрачена, даже термин «планирование» не употреблялся в официальных документах. В государстве не формировался научно обоснованный долгосрочный план экономического развития.

Ряд документов стратегирования принимались в конце 1990;х — начале 2000;х гг. Так, «инициативой снизу» стала разработка первых стратегий на городском и региональном уровнях.

Позже появляются документы стратегирования на федеральном уровне — в 2008 г. была утверждена Концепция долгосрочного социальноэкономического развития Российской Федерации до 2020 года. Но «Стратегия-2020» и различные документы, определяющие среднеи долгосрочные перспективы деятельности Правительства РФ, нс доживали и до середины срока своего действия: они или заменялись другими аналогичными документами, или теряли роль стратегического вектора государственной политики.

Невыполнение в полной мере такой функции управления, как планирование, не позволяло решить главную задачу государственного управления — инновационное, конкурентоспособное развитие Российской Федерации на основе формирования условий для привлечения инвестиций в экономику страны и ее регионов. Именно наличие документа, отражающего стратегический вектор развития страны, служит инвесторам «маяком в море инвестиционных рисков» — позволяет объективно оценить перспективы.

Впервые за последние четверть века в России произошел прорыв в правовом вакууме системы стратегического планирования — на уровне федерального законодательного акта был принят Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стратегическом планировании в Российской Федерации» (далее — Закон № 172-ФЗ).

В Законе № 172-ФЗ сформулированы единые основы системы стратегического планирования и программно-целевого управления социальноэкономическим развитием на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, хозяйственными и социальными комплексами. В качестве сильных сторон Закона можно выделить наличие регламентации порядка разработки стратегических документов, повышение их нацеленности на результаты по алгоритму «Проблемы — цели — ресурсы — система показателей» и определение взаимоувязки стратегической документации. К настоящему времени на федеральном уровне принято уже около двадцати документов, направленных на реализацию Закона № 172-ФЗ. Однако принятие Закона № 172-ФЗ не в полной мере позволило решить проблемы в системе стратегического планирования — они по-прежнему нуждаются в урегулировании.

Под проблемами стратегического планирования понимаются ситуации, которые существуют в современной системе государственного управления в настоящем или предвидятся в будущем и требуют устранения путем принятия стратегических управленческих решений. От решения проблем стратегического управления зависит будущее и настоящее страны и ее регионов. Проблемы стратегического управления создают разрыв между целями социально-экономического развития страны и текущим (ожидаемым) состоянием, что невозможно ликвидировать оперативными методами. Стратегические проблемы характеризуется множественностью целей, наличием неопределенности и риска, причинно-следственными связями с большим числом «игроков», заинтересованных в их устранении, — власти разных уровней, бизнеса, гражданского сообщества.

Имеющиеся проблемы в этой сфере управления можно условно разделить на три блока, отраженных в табл. 10.1.

Таким образом, как легко проследить по табл. 10.1, сохранились проблемы институционального, правового и процедурного плана реализации практики стратегического планирования, причем они затрагивают в основном субфедеральный уровень управления (уровень регионов — субъектов РФ и органов местного самоуправления), который присутствует во всех блоках проблем стратегического управления.

В этом смысле решение проблем стратегического планирования будет иметь две нераздельные составляющие: разработку политики регионального развития на уровне федерального центра, отражающую меру ответственности за социально-экономическое развитие субъектов РФ, ресурсы и инструменты реализации; и взаимоувязанную с документами стратегического планирования федерального центра практику планирования на уровне регионов-субъектов и муниципальных образований, создание межведомственной рабочей группы для горизонтального согласования стратегических целей.

На практике стратегического планирования макрорегиональный уровень разработки стратегий отстает от субнационального.

го сл.

?Р*.

Современные проблемы стратегического планирования.

Таблица 10.1

го сл сл Проблема макрорегиональных стратегий социально-экономического развития (на уровне федеральных округов), призванных согласовать федеральный и региональный уровни стратегического планирования, заключается в их формальности, компиляции программ развития регионов — субъектов РФ, входящих в состав макрорегиона.

Стратегии регионов — субъектов Федерации не имеют единой методологической основы, у них разные временные рамки планирования (так, горизонт стратегического планирования Республики Карелии рассчитан до 2017 г., Республики Дагестан и Московской области — до 2025 г., Стратегия развития Владимирской области утверждена губернатором до 2030 г., Стратегия социально-экономического развития Карачаево-Черкесской Республики — до 2035 г.), стратегии федеральных округов действуют в основном до 2020 г.

Можно предположить, что согласования в этом вопросе можно достичь за счет документов, относящихся к пространственному срезу федерального стратегического планирования. В этом направлении Закон № 172-ФЗ предусматривает разработку Стратегии пространственного развития, содержательно схожую с планированием размещения производительных сил, и Основ государственной политики регионального развития, ориентированных на постановку целей и инструментов федерального воздействия на социально-экономическое развитие регионов России разных типов — развитых, депрессивных, отсталых — с использованием программных методов управления, инвестиционных проектов, федеральных институтов развития и др.

Для совершенствования регионального звена стратегического планирования можно предусмотреть следующие направления:

• 1) пилотная апробация. Такая апробация в системе регионального стратегического планирования в нескольких субъектах РФ требуется в силу существующей весомой разницы в системе разработки долговременных документов территориального социально-экономического развития;
• 2) «методическое». Речь идет об определении «судьбы» уже действующих документов стратегического планирования в тех субъектах Федерации, где стратегии уже действуют. Возможно или разработать новые стратегические документы, или исполнять действующие стратегии до срока, пока федеральный центр уточнит методики стратегического планирования;
• 3) ресурсное (экономическое). Для создания экономической основы обеспечения стратегии, повышения ее практической значимости следует подготовить соответствующее информационно-методическое обеспечение регионального стратегического планирования на уровне регионов и муниципальных образований. И это в первую очередь данные на весь горизонт стратегического планирования федеральных документов стратегического планирования об объемах ресурсов, налоговых изменениях; сведения об увеличении заработной платы работников бюджетной сферы; прогнозы по основным видам тарифов и пр.

Кроме того, сроки реализации стратегии (по Закону № 172-ФЗ — свыше шести лет) должны корреспондировать с горизонтами бюджетного планирования. На субрегиональном уровне это очень проблематично, поскольку в настоящее время очевиден кризис региональных и муниципальных финансов. За счет собственных налоговых и неналоговых доходов обеспечивают свои расходы (без учета субвенций) только четыре региона — субъекта Федерации (в 2012 г. таких регионов было 10, в 2011 г. — 11).

Важнейшей проблемой для практики стратегического планирования является вопрос о выявлении принципов, на основе которых определяется состав регионов, участвующих в программах территориального развития. Будут ли это регионы-лидеры или регионы-аутсайдеры экономического развития, либо отдаленные регионы; как будет определяться предпочтение — на эти вопросы действующая система стратегического управления не дает ответов.

Следующая проблема государственного регулирования в сфере стратегического планирования заключается в том, что средства федерального бюджета, направляемые на реализацию государственных программ, примерно вдвое выше межбюджетных трансфертов, но пространственный «срез» этих программ и инвестиций никак целевым образом не планируется. И при этом наметилась тенденция к сокращению доли механизмов межбюджетных отношений при возрастании программного софинансирования. Так, в 2014 г. сумма расходов на федеральные программы и непрограммную часть федеральной адресной инвестиционной программы составила порядка 1,5 трлн руб., а на межбюджетные трансферты общего характера бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета — порядка 700 млрд руб. Укреплению налоговой базы региональных бюджетов могли бы способствовать возврат к зачислению в бюджеты регионов — субъектов РФ норматива НДС или распространение практики государственно-частного партнерства. Но эти направления не отражаются в долговременной экономической стратегии регионов и не в полной мере рассматриваются Законом № 172-ФЗ.

Кроме того, проблемой в стратегическом управлении можно назвать и негибкость политики регионального развития, проявляющуюся в том, что в действующем Законе № 172-ФЗ не учитываются специфика различных типов регионов России и неоднородность экономического пространства страны — Закон предусматривает универсальность целей, методов и институтов стратегического планирования для всех регионов России. Соответственно, в политике регионального развития необходимо принять во внимание существенно различающийся уровень развития регионов и отказаться от унификации подходов к практике стратегического планирования субъектов РФ, разработав для каждого типа регионов-субъектов специфические подходы к реализации стратегии.

В стратегическом планировании важно также решить проблему его информационной поддержки, формирования федерального реестра документов, отражающих данное направление управления. Эта проблема решается благодаря государственной автоматизированной информационной системе «Управление», созданной в период 2009—2010 гг. на основе Постановления Правительства РФ от 25 декабря 2009 г. № 1088 (ред. от 27.11.2015) «О государственной автоматизированной информационной системе «Управление» (вместе с «Положением о государственной автоматизированной информационной системе «Управление»)» и успешно используемой для решения задач государственного управления.

Создание единой информационной системы сведений, необходимых для обеспечения поддержки принятия управленческих решений в сфере стратегического планирования на основе государственной автоматизированной системы (ГАС) «Управление», реализуется в три этапа.

Первый этап включает формирование реестра документов стратегического планирования и их регистрацию в ГАС «Управление» (начат в декабре 2015 г.).

Второй этап предусматривает реализацию аналитических функций, на основе мониторинга и контроля реализации документов стратегического планирования (эта функция задействована с мая 2016 г.). Оператором данной системы является Федеральное казначейство, которым запланировано осуществление в системе восьми видов мониторинга: «Майские указы», «Прогноз социально-экономического развития», «Мониторинг процессов в реальном секторе экономики», «Моногорода», «Оценка эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ», «Государственные и муниципальные услуги», «Контрольно-надзорная деятельность», «Лицензирование». Минэкономразвития России планирует в 2016 г. включить в систему пять мониторингов: рейтинг губернаторов, государственночастное партнерство, реализация инвестиционных проектов, эффективность деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, казначейское сопровождение государственных контрактов.

Третий этап предусматривает обеспечение возможности общественного обсуждения проектов документов стратегического планирования. Функции согласования проектов документов стратегического планирования доступны с сентября 2016 г.

Отдельные показатели системы могут стать основой для формирования документов стратегического планирования, будут способствовать определению конкретных показателей планов деятельности органов исполнительной власти и осуществлению контроля их реализации.

Преимуществом создания информационной системы ГАС «Управление» является повышение эффективности государственного управления, обоснованности принимаемых управленческих решений за счет сокращения дублирующих информационных потоков между различными органами власти, увеличения детализации данных и методов аналитической обработки данных.