Комплексные программы и принципы их формирования

Разрабатываемые и реализуемые в настоящее время программы в различных областях национальной экономики и на разных уровнях управления различаются как по их месту и роли, так и по масштабам и методам выполнения. Тем не менее обобщение теоретических исследований и практического опыта позволяет дать содержательно единое понимание программы, выделить основные типы программ.

Следует исходить из того, что программы как инструмент совершенствования управления используются для решения возникших или ожидаемых в перспективе проблем. Однако не для каждой проблемы целесообразно использовать этот специфический инструмент. Естественно, возникает вопрос об анализе и выборе тех проблем экономического развития, которые требуют программного решения.

Можно указать ряд признаков проблемы, позволяющих судить о необходимости ее программного решения. Это прежде всего важность и настоятельность решения рассматриваемой проблемы для развития социальноэкономической системы. Для программ макроэкономического уровня речь в первую очередь идет о вкладе решения этой проблемы в реализацию долговременной социально-экономической политики. Другим признаком программно решаемой проблемы служит ее многоаспектный характер: такие проблемы возникают, как правило, на стыке различных звеньев системы управления общественным развитием. Наконец, следует указать на такой признак проблемной ситуации, как недостаточность существующих методов и средств эффективного решения проблемы в желательные сроки при сложившихся формах управления и хозяйственном механизме, необходимость более глубокого объединения усилий и координации деятельности разных министерств, ведомств, территориальных органов управления.

Приведенные общие признаки программно решаемых проблем в наибольшей степени пригодны для отбора проблем макроэкономического уровня. Естественно, в ходе дальнейших исследований могут быть выявлены и описаны специфические признаки, характерные как для проблем любого другого уровня, так и для определенных условий развития национальной экономики в целом.

Вопрос о выборе программно решаемых макроэкономических проблем является одним из центральных вопросов методологии программно-целевого управления. Масштабность и капиталоемкость федеральных целевых программ, необходимость проведения для их разработки и реализации подчас уникальных организационно-технических мероприятий и т. п. — все это свидетельствует о необходимости самого тщательного отбора именно тех социально-экономических проблем развития, которые требуют программного решения. Поэтому наряду с уже ранее выделенными признаками программно решаемых проблем целесообразно отметить основные свойства целевых комплексных программ. Они могут быть сведены к следующим:

• • количественная и структурная определенность предполагаемого результата, четкая ориентация на определенную конечную цель;
• • подготовленность национальной экономики к решению данной проблемы и реальная обеспеченность необходимыми ресурсами;
• • приоритетность программных заданий;
• • направленность программы на осуществление переходного процесса для достижения качественно нового состояния и вследствие этого — несовпадение, как правило, сроков реализации программы с принятыми сроками плановых периодов.

Количественная и структурная определенность результата иногда указывается как главный отличительный признак целевой программы. В явной или неявной форме при этом обычно предполагается количественное описание — достижение определенной структуры и фиксированных значений каких-либо показателей производства, удовлетворения потребностей, объема деятельности. Следует указать, что определенность результата необязательно требует строго количественного выражения цели, в ряде случаев она достигается структурным описанием (например, схемы административно-организационных отношений). Условие определенности необходимо постольку, поскольку программно-целевое планирование неотделимо от сопоставления альтернативных вариантов достижения цели, поиска наиболее эффективных ресурсов для ее осуществления, выделения отдельных этапов программы и т. п. Системный анализ всех этих задач и их синтез в единую целевую программу невозможны без количественной или структурной определенности результата последней.

Подготовленность национальной экономики к решению данной проблемы и реальная доступность ресурсов, достаточных для реализации программы, понимаются как принципиальная возможность в надлежащий период времени произвести их или отвлечь в требуемом объеме из иных сфер хозяйства в случае принятия данной программы. На практике нередки ошибки в оценке ресурсообесиеченности. Например, преувеличение территориальной мобильности трудовых ресурсов и их способности к быстрой адаптации в новых технологических условиях производства, преуменьшение неопределенности научно-технических разработок, неполный учет социально-экономических последствий реализации программы, приводящий к непредвиденным и не всегда оперативно осуществимым дополнительным затратам.

Однако многие из количественно определенных и реально обеспеченных ресурсами задач не носят программного характера. Для программы характерны не только масштаб требуемых ресурсов, время реализации, но и факторы сложности управления, нетрадиционности, нестандартности решений. В связи с этим важно охарактеризовать целевую программу не только с точки зрения возможностей описания ее результатов и ресурсной обеспеченности — существенны природа, характер целевой задачи программы.

Важность программно решаемых проблем, настоятельность их решения в установленные сроки предопределяют приоритетность заданий по реализации программ, которая может быть выражена различными способами — путем более жесткого административного контроля или с использованием экономических санкций и преференций. Здесь существенно лишь обратить внимание на эту важную особенность программ.

Наконец, целевая программа, как правило, направлена на реализацию переходного процесса достижения качественно нового состояния в отличие от большинства управленческих рычагов, которые ориентированы, как правило, на поддержание установившегося процесса в управляемой системе. С этих позиций содержательно вполне очевидна связь программно-целевого планирования с интенсификацией, которая требует структурной перестройки экономики, реализации целого комплекса переходных процессов в различных звеньях.

Рассмотренные особенности комплексных программ позволяют дать наиболее обобщенное определение. Программу следует понимать как увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам завершения комплекс плановых мероприятий различного характера (социально-экономического, производственного, организационного, научно-технического и т. д.), обеспечивающих достижение важнейших для развития социально-экономической системы целей, эффективная и своевременная реализация которых превышает возможности существующей организации отраслевого и территориального управления и требует, как правило, существенного изменения сложившихся пропорций, структуры и темпов развития затрагиваемых сфер национальной экономики. К комплексу мероприятий программы следует отнести и создание организационных, экономических и других условий, гарантирующих ее выполнение, создание необходимых управляющих органов или изменение функций существующих, создание определенных условий финансирования, кредитования, выделения ресурсов, стимулирования и др.

Программы формируются как звено последовательной цепочки государственного управления: цели макроэкономического развития — проблемы — программы — эффективное решение. Проблемы характеризуют соотношение между достигнутым уровнем и целями перспективного общественного развития, а программы представляют собой инструмент решения важнейших выдвинутых проблем.

Окончательный выбор программно решаемых проблем осуществляют на основе комплексной оценки социально-экономической эффективности предполагаемых программ, предусматривающей сопоставление ожидаемых затрат и результатов, но каждой из них с учетом значимости для всей социально-экономической системы и прогнозируемых долговременных последствий. В качестве оценочных критериев выступают, например: настоятельность проблемы как расхождение между потребным и ожидаемым по экстраполяционному прогнозу уровнями удовлетворения программно реализуемой функции (чем больше это расхождение, тем настоятельнее создание программы); комплексность проблемы, определяемая, например, количеством участвующих в программе отраслей, требующих резкого изменения темпов развития (с увеличением количества отраслей, требующих совместного динамичного развития, возрастает необходимость программного управления ими); важность проблемы, учитывающая значимость ее решения для перспективного развития народного хозяйства, экспертно измеряемая, например, в виде условной оценки важности по балльной шкале и др.

Вышеприведенные признаки программно решаемых проблем и отличительные свойства народнохозяйственных программ служат основой для формирования планирующими органами перечня программ, реализуемых в каждом периоде.

В качестве самостоятельного типа программ следует выделить долгосрочные целевые программы сотрудничества, совместно разрабатываемые и реализуемые со странами Содружества Независимых Государств, Евразийского экономического союза, Организации договора коллективной безопасности, Шанхайской организации сотрудничества, а также объединяющую их Комплексную программу дальнейшего углубления и совершенствования сотрудничества и развития экономической интеграции дружественных России стран.

Многообразие типов программ, отображающее множество потенциальных проблем, подчеркивает широкие возможности программного планирования, объясняя в то же время сложность типизации решений при разработке и реализации программ, трудности анализа и обобщения практического опыта государственного управления.

Структурным разрезом программ (а в большинстве случаев и подпрограмм) является выделение укрупненных блоков, играющих в программе разную функциональную роль. Оно зависит от различий и уровней входящих в них целей, набора мероприятий и ресурсов, от используемой информации (нормативного или справочного характера). При документальном оформлении программы эти блоки представляются в виде различных ее разделов с соответствующей им системой показателей.

Целевой блок может включать комплекс функциональных и предметных целей, достигаемых с помощью данной программы. Блок мероприятий представляет собой совокупность взаимосвязанных заданий, способов действий, направленных на достижение поставленных целей и охватывающих весь жизненный цикл осуществления программы, т. е. производственнотехнологические процессы, подготовку и проведение необходимых социальных, организационных и иных мероприятий. Он занимает центральное место в программе, выражая ее внутреннюю «начинку».

Ресурсный блок фиксирует потребности в материальных, трудовых, финансовых ресурсах (включая капитальные вложения) и источники их обеспечения.

Комплексные межотраслевые программы разрабатываются под руководством ведущих министерств и ведомств. Структура таких программ в общем виде, как правило, соответствует приведенному выше делению на подпрограммы и укрупненные блоки.

Разделы этих программ и система их показателей в основном ориентируются на соответствующие разделы и показатели стратегических планов, за счет чего обеспечивается их взаимосвязь и гарантируется реализуемость этих программ.

К наиболее характерным разделам можно отнести: аналитический — характеризует состояние системы, подлежащей преобразованию, присущие ей тенденции и сложившиеся уровни развития; целевой — определяет направления и параметры желаемого состояния системы; научно-исследовательские, производственные задания и обеспечивающие их показатели развития непроизводственной сферы в отраслевом и территориальном разрезе; капитальные вложения и объемы строительно-монтажных работ с указанием подрядных строительных ведомств или организаций, их осуществляющих; функциональный — включает мероприятия в области труда, финансов, материально-технического снабжения; организационный — содержит необходимые указания в области планово-экономического механизма, по структуре и особенностям системы управления реализацией программы, меры по организации социалистического соревнования и задачи партийных и советских органов, общественных организаций по обеспечению выполнения целей программы, и ряд других разделов.

Таким образом, комплексный, целевой характер программ предполагает в гой или иной форме включение следующих характеристик:

• • задачи и мотивы разработки программ, анализ общественных потребностей в намечаемой к выпуску продукции (или услуг);
• • анализ мировых тенденций развития науки и техники в данной области, а также возможности использования в народном хозяйстве важнейших научно-технических достижений;
• • формулировка главной цели и совокупности подцелей, служащих ориентиром для развития отдельных отраслей и производств;
• • определение необходимых для выполнения программ финансовых, материальных и трудовых ресурсов и условий производства;
• • нормативы и показатели развития отраслей и производств, входящих в состав программируемого комплекса;
• • участие соответствующего комплекса в международном разделении труда;
• • государственные дотации, льготы и другие мероприятия, способствующие выполнению программных заданий;
• • нормативы, показатели и меры по социальному развитию коллективов в рамках комплекса;
• • ожидаемый в результате выполнения программы экономический эффект.