Программно-целевой метод в управлении государством

Госпрограмма как документ стратегического планирования

Одним из путей повышения эффективности управления государством, более полной увязки целей и ресурсов является программно-целевой метод.

В последние годы он получает все более широкое применение, причем его содержание обогатилось новыми важными чертами. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Российской Федерации» разрабатываются государственные программы.

Государственная программы — это документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Государственные программы Российской Федерации разрабатываются на период, определяемый Правительством РФ. Они включают в себя подпрограммы, содержащие в том числе ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти Российской Федерации (рис. 8.4).

Рис. 8.4. Направления реализации государственных программ.

Программно-целевой метод — это метод принятия и реализации комплексных планово-управленческих решений, основанный на системно организованных процедурах их разработки и порядке исполнения; он исходит из комплекса целей социальноэкономической системы и ранжирования их с точки зрения распределения ресурсов. Таким образом, программноцелевой метод способствует реализации целевого аспекта государственного управления, ориентации на конечные народнохозяйственные результаты, эффективному распределению ресурсов. В сочетании с отраслевым и территориальным аспектом и в тесной взаимоувязке с балансовым и другими методами государственного управления он позволяет рационально сочетать интересы отдельных отраслей и территорий с целями развития всей социально-экономической системы и тем самым преодолевать проявляющиеся в практике хозяйствования тенденции ведомственности и местничества. Предусмотренные программно-целевым методом четкая организация разработки, принятия и реализации крупных государственных решений, распределение ответственности и координация исполнителей призваны повысить эффективность использования всех видов ресурсов, требуемых для решения поставленных задач.

Программно-целевой метод положительно зарекомендовал себя при решении ряда социально-экономических, научно-технических и других комплексных межотраслевых и межрегиональных проблем. Наиболее полно он реализуется в разработке и практическом осуществлении комплексных программ решения сложных социально-экономических и научно-технических проблем разного уровня.

Однако программно-целевой метод — понятие емкое и многоаспектное, и было бы неверно сводить его только к разработке отдельных программ. Он включает и выявление важнейших проблем целенаправленного социально-экономического развития, их внутренних связей, определение приоритетов и масштабов их решения с помощью программ, способов взаимоувязки программ друг с другом, форм межотраслевого и межрегионального управления реализацией принятых программ и др. Общие идеи и отдельные организационно-методические элементы могут успешно использоваться практически на всех уровнях управления рыночной экономикой.

Таким образом, на современном этапе совершенствования государственного управления необходимо системное применение этого метода.

В настоящее время использование программно-целевого метода переходит на новый, более высокий уровень. Речь, во-первых, идет о системном применении этого управленческого инструментария, т. е. о переходе от разработки отдельных целевых программ к одновременному и взаимоувязанному программному решению ряда важнейших проблем национальной экономики, если такой способ их решения наиболее эффективен. Вместе с тем он шире распространяется на все уровни и звенья хозяйственной системы. Во-вторых, комплексные программы с самого начала разрабатываются как органическая часть государственной системы управления, во временных и процедурных рамках процесса ее составления. Такой порядок становится все более необходимым, поскольку комплекс одновременно реализуемых программ требует во многих случаях оптимального перераспределения значительных объемов капитальных вложений и других ресурсов, существенно затрагивает интересы практически всех министерств и ведомств.

Оценивая роль программ в системе управления, следует исходить из того, что комплексные целевые программы разрабатываются для достижения важнейших целей развития социально-экономической системы в планируемой перспективе (в их числе могут быть социальные, экологические, производственно-экономические и другие цели).

При таких условиях, учитывая ограниченность ресурсов, использование программ обеспечивает безусловное выполнение наиболее существенных для общества задач при сохранении отраслевой и территориальной сбалансированности. Такой подход отвечает принципу выделения «ведущих звеньев» в управлении национальной экономики, на развитии которых в силу их приоритетности концентрируются средства, ресурсы, внимание в системе государственного управления. Подобное понимание роли и значения программ позволяет эффективно использовать положительные особенности программного аспекта в условиях сложившейся методики и организации стратегического планирования и управления.

Вместе с тем необходимо и дальше совершенствовать методические и организационные приемы формирования программ. Среди проблем использования программно-целевого метода, подлежащих теоретическому исследованию и практическому решению, следует выделить прежде всего проблему формирования комплекса целей стратегического плана и выбора объектов для программной разработки и реализации. Учитывая ограниченность ресурсов, в число программ, рекомендуемых к первоочередной реализации в плановом периоде, должны входить лишь те из потенциально возможных, которые направлены на решение важнейших задач общественного развития. Связанная с этим теоретическая проблема заключается в создании методического аппарата, позволяющего формировать комплекс целей плана, оценивать их и сопоставлять. Только на этой основе возможно научно обоснованное выделение первоочередных задач развития национальной экономики, которые должны решаться с помощью программ. С этой целью В. В. Путин подписал указ от 30.06.2016 г. № 306 о создании Совета по стратегическому развитию и приоритетным проектам, который он возглавил сам. Президиум Совета возглавил председатель правительства Д. Медведев. В состав Совета включены также все президентские полномочные представители в федеральных округах, спикеры обеих палат Федерального собрания, все вице-премьеры правительства, министры финансово-экономического блока, представители бизнеса и гражданского общества. Совет займется разработкой ключевых направлений, которые должны не только вывести страну из кризиса, но и обеспечить ей успешное развитие. Данный Совет будет функционировать по принципу проектного офиса. В Указе подчеркивается, что новый «совещательный орган» образован для обеспечения взаимодействия разных уровней власти «при рассмотрении вопросов, связанных со стратегическим развитием РФ и реализацией приоритетных проектов». При этом президент упразднил два других своих совета — «по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике» и «по жилищной политике и повышению доступности жилья». Все эти проблемы теперь возьмет на себя новый орган, среди главных задач которого будет «определение ключевых параметров для формирования перечня приоритетных проектов и программ по основным направлениям стратегического развития РФ» (табл. 8.4).

Таблица 8.4

Перечень государственных программ Российской Федерации.

(по состоянию на 01.07.2016)

Продолжение табл. 8.4

Другая проблема состоит в разработке методических приемов и организационных процедур формирования отдельно взятой комплексной программы. Речь идет о выработке принципиальных положений, общетеоретических правил, построении типовых процедур, моделей и алгоритмов, обеспечивающих тем не менее методическое единство при проектировании программ различных типов.

Третья проблема связана с необходимостью совершенствования системы разработки народнохозяйственных планов, с изменением структуры, технологии и организации их составления в связи с включением в них программных заданий, сопоставлением программ друг с другом и с ненрограммной частью планов в ходе их подготовки. При решении этой проблемы необходимо рассматривать по крайней мере два ее аспекта — структурно-информационный (системы показателей программных заданий в планах различных периодов и уровней, их соотношения с остальными показателями) и процедурный (порядок разработки программ в единой технологической схеме подготовки и правила корректировки программных показателей при изменении задач плана и т. п.). Оба эти аспекта настолько взаимосвязаны, что их условное разделение допустимо только в исследовательских целях.

Наконец, четвертая проблема возникает в связи с необходимостью совершенствовать систему управления национальной экономикой с учетом межотраслевого и межрегионального характера комплексных программ и создания специального механизма управления их реализацией. Здесь следует исходить из приоритетности программных заданий и разрабатывать систему административных и экономических воздействий в хозяйственном механизме, направленных на безусловное первоочередное выполнение программ.