Итоги административной реформы

В последние годы в нашей стране ведутся реформы во многих сферах государственной и общественной жизни. Не обошли они стороной и сферу управления. Проводимая административная реформа направлена, в первую очередь, на создание оптимальной системы государственного управления. Эффективная государственная власть необходима для решения неотложных социально-экономических проблем, для повышения уровня и качества жизни населения.

В современном мире заметны тенденции нового понимания роли государства, его функций, взаимоотношений общества и государства, его органов. В результате этого в ряде стран возникла необходимость проведения административных реформ. Их опыт показывает, что это длительная, сложная работа, требующая усилий всего общества и, что важно, открытости власти для диалога с ним. В то же время поспешные и непродуманные решения могут привести к значительным экономическим и социальным потерям.

Необходимо отметить, что проведение административной реформы, осуществляется в соответствии с Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006—2010 годах^[1]. Целями реформы являлись: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Задачами реформы были определены следующие: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

В Концепции предложены конкретные направления ее осуществления, а также основные мероприятия, которые необходимо провести в течение каждого года ее действия.

Ответственными за реализацию административной реформы были назначены Правительственная комиссия по проведению административной реформы^[2], комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ.

С. Е. Нарышкин отмечает, что «реформирование управления — это не только и не столько изменение структуры и штатов, сколько пересмотр полномочий органов исполнительной власти, совершенствование механизмов реализации этих полномочий и функций. С другой стороны, перераспределение полномочий, устранение дублирования, ликвидация излишних функций — не самоцель, а объективно необходимая составляющая административной реформы. В то же время эта сложная и ответственная задача должна решаться с учетом недопустимости „потери“ важных и необходимых обществу функций»^[3].

Органы исполнительной власти, как аппарат государственного управления являются наиболее динамичной частью органов государственной власти, так как им приходится гибко реагировать на происходящие изменения в различных сферах общественной жизни. За годы перестроек в нашей стране они претерпели различные реорганизации. Шел поиск соотношения отраслевых, функциональных и территориальных принципов управления. Каждый год с начала проведения рыночных реформ регулярно изменялась один или два раза система и структура федеральных органов исполнительной власти. В период с 1992 по 2005 г. она менялась около 100 раз^[4].

Вопросы практики

До марта 2004 г. любой федеральный орган исполнительной власти мог осуществлять не только регулятивные, но и контрольные, надзорные функции, а также функции оказания государственных услуг.

В ходе осуществления административной реформы была осуществлена типизация государственных функций и разделение их между разными видами федеральных органов исполнительной власти. Появились федеральные министерства, основной целью деятельности которых являются определение государственной политики в порученной им сфере деятельности и нормотворчество; федеральные службы, основной функцией которых являются государственный контроль и надзор; федеральные агентства, призванные организовать оказание государственных услуг и управление государственным имуществом.

В результате реформы наряду с сокращением числа федеральных органов исполнительной власти произошло перераспределение полномочий между ними, упразднена часть дублирующих и избыточных функций этих органов власти.

Однако, просуществовав чуть более трех лет, в сентябре 2007 г. система федеральных органов исполнительной власти претерпела изменения. В нее вновь вернулись государственные комитеты^[5], на которые были возложены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном органе. Таким образом, они могли осуществлять все функций, присущие и федеральным министерствам, и федеральным службам, и федеральным агентствам. Исключение составляли лишь специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности, которые осуществляются строго определенными федеральными службами.

Было создано два государственных комитета: по рыболовству и по делам молодежи. Но, они просуществовали только до 12 мая.

2008 г. и были вновь преобразованы. На основании Указа Президента от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» была возвращена названная выше трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти и государственный комитет по рыболовству был преобразован в федеральное агентство по рыболовству, а государственный комитет по делам молодежи — в Министерство спорта, туризма и молодежной политики и федеральное агентство по делам молодежи.

Этот Указ внес существенные изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти. Так, было образовано несколько новых министерств (Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ, Министерство энергетики РФ).

Преобразован ряд министерств с перераспределением их функций. Например, Министерство информационных технологий и связи РФ преобразовано в Министерство связи и массовых коммуникаций РФ, Министерство культуры и массовых коммуникаций РФ — в Министерство культуры РФ, Министерство природных ресурсов РФ — в Министерство природных ресурсов и экологии РФ, Министерство промышленности и энергетики РФ — в Министерство промышленности и торговли РФ и Министерство энергетики РФ.

Был упразднен ряд федеральных агентств: по высокотехнологичной медицинской помощи; по здравоохранению и социальному развитию; по культуре и кинематографии; по промышленности; по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству; по энергетике с передачей их функций другим органам и т. д.

Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 были внесены дальнейшие изменения в систему и структуру федеральных органов исполнительной власти.

Так, Министерство здравоохранения и социального развития РФ было преобразовано в Министерство здравоохранения РФ и Министерство труда и социальной защиты РФ.

Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития переименована в Федеральную службу по надзору в сфере здравоохранения.

Федеральной службе по труду и занятости переданы функции по надзору в сфере социальной защиты населения.

Образовано Министерство РФ по развитию Дальнего Востока, Федеральное агентство по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству.

Министерство спорта, туризма и молодежной политики преобразовано в Министерство спорта РФ.

Федеральное агентство по делам молодежи передано в ведении Министерства образования и науки РФ, а Федеральное агентство по туризму — в ведении Министерства культуры РФ.

Затем были образованы новые министерства: по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Минстрой), по делам Северного Кавказа и по делам Крыма. Но вскоре были ликвидированы Министерство регионального развития РФ и его функции переданы Минстрою и другим министерствам, а также Министерство по делам Крыма.

Указом Президента РФ от 28 декабря 2015 г. № 666 было упразднено Федеральное космическое агентство. Его полномочия в установленной сфере деятельности были переданы Государственной корпорации по космической деятельности «Роскосмос».

В 2016 г. продолжилось совершенствование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Указом Президента РФ от 2 февраля 2016 г. № 40 было ликвидировано Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации. Его функции были переданы Минтрансу России. Этим же Указом была упразднена Федеральная служба финансовобюджетного надзора. Ее функции по контролю и надзору в финансовобюджетной сфере, по внешнему контролю качества работы аудиторских организаций перешли к Федеральному казначейству, а функции органа валютного контроля — к ФТС России и ФНС России.

ФТС России и Росалкогольрегулирование были выведены из подчинения Правительства РФ и переданы в ведение Минфина России.

Изменения коснулись и силовых правоохранительных ведомств.

Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции» были упразднены Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков и Федеральная миграционная служба. Их функции были переданы МВД России.

Указом от 5 апреля 2016 г. № 157 Президент РФ образовал новый правоохранительный орган — Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации, преобразовав внутренние войска МВД России в войска национальной гвардии Российской Федерации и т. д.

Указом Президента РФ от 29 декабря 2016 г. № 727 было упразднено Федеральное агентство специального строительства и его функции были переданы Минобороны России.

Однако в настоящее время не удалось достичь в полной мере типизацию государственных функций и разделение их между федеральными министерствами, службами и агентствами. Не реализовалась идея инициаторов реформы о том, чтобы министерства занимались только нормотворческой деятельностью, агентства и службы выполняли свои функции.

Можно назвать такие проблемы российского государственного управления, как: большая забюрократизированность государственного аппарата; коррумпированная система, не мотивированная на позитивные изменения и на динамичное развитие; чрезмерное административное давление на экономику; необходимость оптимизации функций и изменения системы финансирования, которая может обеспечить мотивацию эффективной деятельности исполнительных органов государственной власти и самих государственных и муниципальных служащих, и др.

• [1] Одобрена распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р.
• [2] См.: постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы».
• [3] См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / подред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 10.
• [4] См.: Административная реформа в России: научно-практическое пособие / подред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006. С. 6.
• [5] См.: Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. № 1274 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти».