Законодательный процесс. 
Конституционное право россии

Свои важнейшие полномочия российский парламент осуществляет посредством принятия законодательных актов. Статья 105 Конституции устанавливает, что федеральные законы принимаются Государственной Думой. В законодательном процессе участвуют обе палаты и глава государства. Под принятым федеральным законом по смыслу ч. 1 ст. 107 Конституции понимается закон, принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации. Не имеет юридической силы закон, при принятии которого не был соблюден порядок его подписания и обнародования. Законодательный процесс складывается из ряда стадий (этапов). Основными стадиями являются: законодательная инициатива; предварительное рассмотрение законопроектов и принятие законов Государственной Думой;

рассмотрение и одобрение Советом Федерации; рассмотрение законов в согласительной комиссии при возникновении разногласий между палатами парламента; повторное рассмотрение Государственной Думой законов, отклоненных Советом Федерации; повторное рассмотрение законов, отклоненных Президентом РФ; подписание и обнародование законов Президентом РФ.

1. Стадия реализации права законодательной инициативы. В соответствии со ст. 104 Конституции право законодательной инициативы (т.е. права внесения в парламент проектов законов) принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации (лично или группе), депутатам Государственной Думы (также лично или группе), Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному, Верховному Судам РФ по вопросам их ведения. Министерства, ведомства, политические партии и иные общественные объединения, не обладающие правом законодательной инициативы, могут вносить законопроекты только посредством указанных выше субъектов законодательной инициативы.

Законопроекты вносятся в нижнюю палату парламента — Государственную Думу. При этом должно быть соблюдено правило, установленное ч. 3 ст. 104 Конституции, о том, что законопроекты по вопросам о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства РФ.

Важнейшими условиями внесения законопроекта в Государственную Думу являются:

• — представление текста законопроекта;
• — обоснование необходимости его принятия, включающее развернутую характеристику законопроекта, его целей, места в системе законодательства, прогноза социально-экономических и иных последствий его принятия;
• — наличие справки о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования, а также перечня законов и иных нормативно-правовых актов, отмена, изменение, дополнение или принятие которых потребует принятие данного законопроекта;
• — финансово-экономическое обоснование материальных и иных затрат на реализацию законопроекта.

Право законодательной инициативы осуществляется в виде внесения законопроектов; поправок, изменений и дополнений к действующим законам; законодательных предложений о разработке и принятии новых законов, признании законов утратившими силу; предложений о поправках и изменениях положений Конституции.

• 2. Предварительное рассмотрение законопроекта. При поступлении законопроекта Совет Государственной Думы направляет его в комитет палаты, соответствующий профилю проекта, и назначает данный комитет ответственным по законопроекту. Если законопроект направляется в несколько комитетов, Совет Государственной Думы определяет из числа этих комитетов один ответственный. Законопроекты по вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ направляются каждому из субъектов для дачи предложений и замечаний. Для работы над законопроектами комитеты могут создавать рабочие группы. В состав этих групп могут быть включены депутаты, представители субъекта законодательной инициативы, представители органов государственной власти, общественных объединений, ученые-специалисты и др.
• 3. Рассмотрение законопроекта в Государственной Думе. В Регламенте Государственной Думы закреплена практика рассмотрения проектов законодательных актов в три чтения, если палата, применительно к конкретному законопроекту, не приняла другого решения или если другой порядок не установлен законодательством (например, для закона о бюджете).

Первое чтение проводится в палате при поступлении законопроекта и сводится в основном к обсуждению депутатами целесообразности принятия закона по данному вопросу, основных положений законопроекта, его концепции и общей оценке.

Само обсуждение начинается с доклада представителя субъекта права законодательной инициативы, затем с содокладом выступает представитель ответственного комитета (комиссии) Государственной Думы. В ходе первого чтения могут быть заслушаны замечания и предложения по законопроекту от фракций, отдельных депутатов Думы, представителей Президента РФ и Правительства РФ в парламенте, а также других лиц, в том числе и специалистов, приглашенных для участия в обсуждении законопроекта.

В результате обсуждения Государственная Дума вправе принять одно из следующих решений:

• — одобрить законопроект и продолжить работу над ним с учетом высказанных замечаний и предложений либо отклонить его;
• — принять закон в первом чтении;

направить законопроект на всенародное обсуждение в соответствии с Федеральным законом о референдуме.

Каждое из указанных решений считается принятым, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы. Если необходимое число голосов нс набрано, проект считается отклоненным без дополнительного голосования.

В случае принятия решения о продолжении работы над законопроектом Государственная Дума обычно устанавливает срок подачи поправок к законопроекту и определяет время вынесения его на следующее, второе, чтение. Правом внесения поправок обладают все указанные выше субъекты законодательной инициативы. Изучением и обобщением поступающих поправок занимается ответственный комитет Государственной Думы, который направляет законопроект с учтенными в нем поправками инициатору законопроекта для рассмотрения во втором чтении. Одновременно законопроект направляется и всем депутатам Государственной Думы. Для решения вопроса о вынесении законопроекта на второе чтение ответственный комитет направляет в Совет Государственной Думы: проект постановления Думы по законопроекту; таблицу поправок, рекомендуемых к принятию и к отклонению; текст проекта с учетом рекомендуемых поправок; заключение Правового управления Аппарата Государственной Думы.

Второе чтение начинается с доклада представителя ответственного комитета Государственной Думы. Он сообщает депутатам результаты рассмотрения законопроекта в комитете и работы с поступившими поправками. Затем выступают представитель инициатора законопроекта, а при необходимости, представители Президента РФ и Правительства РФ в парламенте страны. В прениях по законопроекту могут участвовать и депутаты Государственной Думы. При этом основное внимание уделяется рассмотрению поправок, включенных ответственным комитетом Государственной Думы в текст законопроекта. Решения о принятии поправок к проекту федерального закона принимаются большинством голосов от общего числа депутатов, а к проекту федерального конституционного закона — не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов. При одобрении поправок на голосование ставится вопрос о принятии законопроекта во втором чтении и подготовке его к последнему, третьему, чтению. Если законопроект не был принят за основу, то на голосование может быть поставлен вопрос о продолжении обсуждения или даже об отклонении законопроекта.

Принятый во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет Государственной Думы для окончательной доработки его текста. По завершении такой работы законопроект в течение семи дней представляется в Совет Государственной Думы для рассмотрения его палатой в третьем чтении.

Суть третьего чтения состоит в принятии закона. При рассмотрении законопроекта в третьем чтении не допускаются внесение в него поправок и возвращение к обсуждению в целом либо к обсуждению его отдельных разделов, глав, статей. В исключительных случаях, но требованию большинства депутатов путем голосования может быть принято решение о возвращении к процедуре второго чтения. Если законопроект не принят Государственной Думой в третьем чтении, он дальнейшему рассмотрению нс подлежит. С учетом того, что Конституция РФ предусматривает принятие федеральных законов (по вопросам, указанным в ст. 3, 25, 37, 41, 49, 50 и других Конституции РФ), а также федеральных конституционных законов (ст. 56, 65, 66, 70, 118, 128), порядок их принятия в соответствии с Конституцией и Регламентом Государственной Думы существенно отличаются. Федеральные законы принимаются большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Федеральный конституционный закон, а также закон Российской Федерации о поправках к Конституции считаются одобренным, если за них проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Принятые Государственной /(умой законы с соответствующими постановлениями и стенограммами заседаний Думы, заключениями Правительства РФ и другими материалами в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.

4. Рассмотрение и одобрение принятого закона Советом Федерации.

Поступивший в Совет Федерации закон в срок, не превышающий 48 часов, направляется всем членам Совета Федерации. Комитет, ответственный за рассмотрение закона, определяется Председателем Совета Федерации или по его поручению — заместителем. Члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение закона в субъектах РФ и при наличии замечаний направляют их в соответствующий комитет.

Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы (ст. 106 Конституции) по вопросам:

• — федерального бюджета;
• — федеральных налогов и сборов;
• — финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии;
• — ратификации и денонсации международных договоров РФ;
• — статуса и защиты государственной границы РФ;
• — войны и мира.

В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ рассмотрение законов по указанным вопросам должно начаться не позднее 14 дней после их передачи в Совет Федерации.

Федеральный закон считается одобренным Советом Федерации, если за него проголосовало более половины от общего числа членов этой палаты. Следует отметить, что принятый нижней палатой парламента закон известен Совету Федерации. Дело в том, что после первого чтения законопроект дорабатывается не только в комитетах и комиссиях Государственной Думы, но и передается для рассмотрения в соответствующие комитеты и комиссии Совета Федерации. В соответствии со ст. 105 Конституции федеральный закон считается принятым также в том случае, если в течение 14 дней он не был рассмотрен Советом Федерации.

В случае отклонения федерального закона Советом Федерации обе палаты парламента могут создать согласительную комиссию из числа своих членов для преодоления возникших разногласий, после чего федеральный закон подлежит повторному рассмотрению Государственной Думой. При несогласии Думы с решением Совета Федерации федеральный закон считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Думы.

Принятый в указанном порядке федеральный закон Председатель Государственной Думы в течение пяти дней направляет Президенту РФ для подписания и обнародования, одновременно уведомляя об этом Председателя Совета Федерации.

Несколько иной порядок предусмотрен Конституцией (ст. 108) и Регламентом Совета Федерации для одобрения федеральных конституционных законов. Они считаются принятыми, если одобрены большинством не менее трех четвертей голосов от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

5. Подписание Президентом закона и его обнародование. Конституция РФ (ст. 107) устанавливает, что принятый федеральный закон в течение пяти дней должен быть направлен Президенту РФ для подписания и обнародования. Президент РФ в течение 14 дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Если он в течение этого срока отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации вновь рассматривают данный закон.

Порядок повторного рассмотрения закона Государственной Думой регулируется гл. 15 Регламента Государственной Думы. Закон передается Советом Думы в ответственный комитет, который рассматривает его в течение 10 дней и готовит проект постановления, в котором предлагается: принять закон в редакции, предложенной Президентом РФ; снять закон с дальнейшего рассмотрения; принять закон с учетом предложений Президента РФ; создать согласительную комиссию; одобрить закон в ранее принятой редакции. Вопрос о повторном рассмотрении закона рассматривается в первоочередном порядке. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он подлежит подписанию Президентом РФ в течение семи дней и обнародованию.

Принятый обеими палатами парламента РФ федеральный конституционный закон подлежит безусловному подписанию Президентом РФ в течение 14 дней и обнародованию.

Порядок обнародования нормативных актов парламента установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания». В соответствии с этим Законом федеральные конституционные и федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней со дня их подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Федеральные законы могут быть также опубликованы в иных печатных изданиях, обнародованы, но телевидению и радио. Это прежде всего касается федеральных законов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Федеральные законы вступают в силу на всей территории РФ одновременно по истечении 10 дней со дня официального опубликования, если в самом законе не установлен другой срок введения его в действие.

Следует иметь в виду, что Федеральное Собрание вправе вносить поправки к гл. 3—8 Конституции РФ в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона с той лишь разницей, что поправки к Конституции вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти — не менее двух третей субъектов РФ (ст. 136 Конституции РФ).

Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции Российской Федерации» поправки, в смысле этой статьи, принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Конституции.

Контрольные вопросы и задания

• 1. Определите понятие «правовой статус Федерального Собрания».
• 2. Какова внутренняя структура российского парламента?
• 3. Назовите основные полномочия Совета Федерации и Государственной Думы.
• 4. Каков порядок разрешения противоречий между Государственной Думой и Президентом РФ по поводу кандидатуры на пост Председателя Правительства РФ?
• 5. Назовите основные стадии (этапы) законодательного процесса, дайте характеристику каждого из них.
• 6. Укажите, в каких изданиях официально публикуются федеральные законы.