Социальные расходы государства: современные тенденции

Говоря о динамике социальных расходов, следует отметить ряд долгосрочных тенденций, формирующихся в экономически развитых странах. Это рост совокупных социальных расходов, повышение значения негосударственных источников финансирования социальной сферы, изменения в структуре (направлениях) социальных расходов государства.

Важнейшей из названных тенденций до недавнего времени являлся рост совокупных социальных расходов, в том числе и рост социальных расходов государств. Данная тенденция отчетливо проявила себя во второй половине XX в., в первую очередь в странах с социальной моделью рыночной экономики.

Подтверждением этого являются данные о динамике социальных расходов государства в странах ОЭСР, выраженных в процентах к ВВП. Величина государственных (общественных) социальных расходов за 1960—1980 гг. удвоилась почти во всех странах ОЭСР вследствие развития схем пенсионного страхования, расширения социальной помощи в связи с временной нетрудоспособностью и инвалидностью. В последующие годы их изменения в большей степени зависели от колебаний экономического цикла. Наибольшее значение — 22% от объема ВВП — было достигнуто в 1993 г., а затем наблюдалось небольшое снижение. В 2007 г. государственные расходы составили 19,2% от ВВП, а в 2009—2014 гг. — уже 22,1%.

Основой формирования этой тенденции стал растущий на фоне обострения социальных рисков и глобальных социальных проблем общественный запрос на доступные социальные блага и услуги высокого качества, более благоприятные социальные и экологические условия жизни, снижение уровня социального неравенства. Ответом на эти запросы стало расширение круга социальных функций и соответствующих обязательств государств, связанных с такими процессами, как старение населения и формирование демографических рисков, рост миграционных потоков, рост безработицы, особенно среди молодежи, повышение роли человеческого капитала в обеспечении устойчивого развития и т. д.

О финансовых возможностях крупнейших государств мира, входящих в G-20^[1], можно судить по рейтингу социальной ориентированности бюджетных политик. Данный рейтинг определяется на основе сопоставления расходов консолидированного бюджета на душу населения. Так, в 2012 г. Россия по величине консолидированного бюджета (в номинальном выражении) занимала 5-ю позицию мирового рейтинга (778 млрд долл.) после США (4,7 трлн долл.), Китая (1,6 трлн), Японии (1,4 трлн) и Великобритании (1,06 трлн долл.). Бюджет РФ больше, чем бюджеты Германии (689 млрд долл.) и Франции (559 млрд). Однако по показателю расходов консолидированного бюджета страны па душу населения Россия занимает уже 11-е место (5440 тыс. долл.). В то же время РФ опережает соседей по БРИКС^[2], например Бразилию, занявшую 12-е место. Абсолютным мировым лидером являются Объединенные Арабские Эмираты, где на каждого жителя приходится по 29 тыс. долл. (145 млрд долл, на 5 млн населения). На втором месте — Швейцария (24 тыс. долл.), на третьем — Великобритания (16 825 тыс. долл.). Однако следует иметь в виду, что данный показатель отражает финансовые возможности государства, а степень их реализации определяется иными параметрами (моделью рыночной экономики, степенью участия государства в регулировании социальной сферы, особенностями социальной политики, ее целями и приоритетами).

Мировые финансово-экономические кризисы (особенно 1998 г., 2008— 2010 гг.), замедление темпов экономического роста, проблема несбалансированности государственных бюджетов на фоне ужесточения ограничений и требований к бюджетной политике, общее ухудшение экономической и геополитической ситуации в мире привели к снижению возможностей национальных государств по реализации социальных функций и обязательств. Рост социальных расходов государств на фоне замедления темпов экономического роста, финансовой нестабильности может привести к целому ряду негативных экономических последствий: росту дефицита государственного бюджета и государственного долга, увеличению налогового бремени на бизнес, эффекту вытеснения частных инвестиций, инфляции. В связи с этим правительства многих европейских государств (Греции, Испании, Италии, Исландии) вынуждены пересматривать свои социальные обязательства, корректировать их с учетом снижающихся возможностей государственного финансирования. В связи с этим многие эксперты говорят о кризисе самой идеи и практики социального государства.

В 2014 г. в мировой экономике произошло заметное сокращение государственных расходов, прежде всего социальных: согласно данным МВФ, 122 страны (из которых 82 — развивающиеся страны) сокращают госрасходы. Но Международная организация труда (МОТ) отмечает, что и страны с высоким уровнем доходов сужают круг социальных пособий и ограничивают доступ к качественным государственным услугам. Вместе с хронической безработицей и высокими налогами эти меры способствуют росту масштабов бедности и социальной изоляции, от которых в настоящее время страдают 123 млн жителей стран ЕС, т. е. 24% населения. Многие из них дети, женщины, престарелые и инвалиды^[3].

В России после выхода из глубокого трансформационного кризиса 1990;х гг. наблюдается устойчивый рост социальных расходов государства. Данная тенденция обусловлена, с одной стороны, факторами негативного характера (резкое снижение роли государства в регулировании социальной сферы в 1990;е гг., ее хроническое недофинансирование, деградация социальной инфраструктуры, обострение социальных рисков и проблем), а с другой — позитивными факторами (выход в 2000 г. на траекторию экономического роста, переоценка социальных приоритетов государства, осознание необходимости повышения эффективности социальной политики и формирования ее новой модели).

В расходах бюджетной системы (федеральный бюджет, консолидированные бюджеты субъектов РФ и бюджеты государственных внебюджетных фондов) доля социальных расходов (но разделу «Социальная политика») выросла с 25,1% от общего объема в 2007 г. до 33,9% в 2010 г., 33,4% — в 2012 г. и 34,1% — в 2014 г., где и составила наибольшую долю (в расходах бюджетной системы). Приоритет социальной политики государства в этот период был отдан растущим расходам на пенсионное обеспечение за счет возросших трансфертов Пенсионному фонду РФ из федерального бюджета на увеличение пенсионных выплат и покрытие его дефицита.

Федеральным законом № 349-ФЗ, Основными направлениями бюджетной политики в РФ на 2015 г. и на плановый период 2016 и 2017 гг., Бюджетной стратегией России до 2030 г. предусмотрено, что и в дальнейшем наибольший объем расходов бюджетов бюджетной системы РФ (более 1/3 от общего объема расходов) также будет направляться на цели социальной политики. По-прежнему наибольший удельный вес в расходах федерального бюджета на 2015—2017 гг. будут занимать расходы на социальную сферу (35,2—33,7%), а также расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность (33,9−32,7%)^[4].

Следует обратить внимание на то, что даже в период финансово-экономического кризиса (2008—2010) социальные расходы государства не претерпели принципиальной корректировки, что позволило ему в целом выполнить свои социальные обязательства. Снижение темпов экономического роста, ухудшение геоэкономической и геополитической ситуации, наблюдаемые в 2014—2015 гг., потребовали пересмотра финансовых обязательств государства. Однако при запланированном в 2015 г. сокращении расходов государственного бюджета на 10% социальные обязательства должны быть выполнены в полном объеме^[5]. Вместе с тем следует отметить, что рост социальных расходов государства не позволил в целом решить проблему недофинансирования отраслей социальной сферы. Сравнительный анализ величины расходов государств на две важнейшие отрасли социальной сферы — здравоохранение и образование — показывает, что в России они существенно ниже, чем в развитых странах Европы, США. Это приведет к дальнейшему увеличению разрыва между финансированием расходов в государственном бюджете на системы образования и здравоохранения в России и ведущих странах мира.

В 2013 г. в среднем по странам ОЭСР государственные расходы на здравоохранение составили 9,4% ВВП: в Нидерландах — 11,8%, Франции — 11,6%, Швейцарии — 11,4%, Португалии — 10,2%, в США — 16,9%. В Российской Федерации расходы на эту сферу составили в 2013 г. 3,6% ВВП, к 2016 г. прогнозируется спад до 3,4%, к 2020 г. — до 2,8%. В странах Восточной Европы, имеющих близкий с РФ уровень экономического развития, эти расходы в 1,5 раза выше и составляют 5,4% ВВП, что позволяет им уже сегодня иметь ожидаемую продолжительность жизни на 5 лет выше, чем в РФ (женщины — 76, мужчины — 70,8 лет). Заметим, что Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ) рекомендует выделение средств на социальные расходы государства в области здравоохранения не ниже 6% в ВВП.

Аналогичная ситуация и в сфере образования. В США доля расходов федерального бюджета на образование составляет 7,6% ВВП, в странах ОЭСР — 6% (от 3,7% в Турции до 8% в Исландии). Расходы бюджетной системы на образование в целом составляют в РФ 4,3% ВВП (2014 г.) с перспективой их дальнейшего снижения (до 4,1% в 2016 г.) В Обзоре «Образование» ОЭСР-2014 отмечено, что суммарные расходы на образование из государственных и негосударственных источников в России с 2000 по 2011 г. значительно выросли: с 2,9 до 4,6%, но они по-прежнему ниже, чем в среднем по рассматриваемым странам (6,1%)^[6].

Вторая тенденция — изменения в структуре (направлениях) социальных расходов государства. Как было показано выше, направления расходования государственных средств в первую очередь определяются целями и приоритетными направлениями социальной политики государства. Россия, следуя в русле общемировых тенденций, рассматривает в качестве таковых направлений непосредственно связанные с повышением качества человеческого капитала — здравоохранение, образование, жилищные условия. Подтверждением этого являются данные о расходах консолидированных бюджетов регионов^[7]. В 2014 г. на первое место в структуре расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ вышли расходы на образование, их доля выросла до 30,4%. С учетом сокращения доли расходов на здравоохранение (в связи с передачей большей части финансирования этой отрасли в ТФОМС), расходы на социальное обеспечение и обслуживание стали второй по значимости статьей расходов бюджетов регионов (16,4%).

Несмотря на отмеченную тенденцию увеличения социальных расходов государства, следует подчеркнуть, что их дальнейшее наращивание тяжелым бременем ложится на бюджетную систему страны и находится в определенном противоречии с решением важнейшей экономической задачи, стоящей перед Россией, — обеспечение устойчивых темпов экономического роста, повышение его эффективности и качества. Наличие этих ограничений указывает на то, что условиями достижения целей социальной политики и развития социальной сферы становится перераспределение бремени социальной ответственности, социальных обязательств и социальных расходов между всеми заинтересованными в решении социальных проблем и снижении социальных рисков сторон (государством, бизнесом и обществом), предполагающее постепенное снижение доли государства в совокупных социальных расходах и повышение доли социальных расходов бизнес-организаций и домохозяйств; а также повышение эффективности социальных расходов. Рост совокупных социальных расходов при повышении значения негосударственных источников финансирования социальной сферы следует рассматривать в качестве третьей тенденции, имеющей долгосрочный характер.

• [1] С-20 — «Большая двадцатка», или «Группа двадцати» (англ. The Croup of Twenty, major advanced and emerging economies), — группа из 20 крупнейших национальных экономик (Австралия, Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай, Мексика, Россия, Саудовская Аравия, США, Турция, Франция, ЮжнаяКорея, ЮАР, Япония и Европейский союз).
• [2] БРИКС (англ. BRICS — сокращение от Brazil, Russia, India, China, South Africa) —группа из пяти стран с развивающимися экономиками: Бразилия, Россия, Индия, Китай, Южно-Африканская Республика.
• [3] Доклад о социальной защите в мире 2014/15: Обеспечить экономическое восстановление, инклюзивное развитие и социальную справедливость. С. 9. URL: http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/—dgreports/—dcomm/docurnents/publication/wcms 245 205. pdf (датаобращения 10.10.2015).
• [4] Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период2016 и 2017 гг. URL: http://img.rg.ru/pril/article/99/18/44/ONBP_2015;2017.pdf (дата обращения 02.10.2015).
• [5] Основные направления бюджетной политики на 2015 год и на плановый период2016 и 2017 гг. С. 55. URL: http://img.rg.ru/pril/article/99/18/44/ONBP_2015;2017.pdf (датаобращения 02.10.2015).
• [6] Обзор «Образование»: индикаторы ОЭСР-2014. URL: //http://www.oecd.org/edu/Russian-Federation-EAG2014;Country-Note-russian.pdf (дата обращения 02.10.2015).
• [7] Итоговый отчет о результатах деятельности экспертных групп НИУ ВШЭ, но проведению оценки эффективности расходов федерального бюджета и представлению предложений по их оптимизации. М., 2013. С. 626. URL: http://www.hse.ru/data/2013/12/13.pdf (датаобращения 02.10.2015).