Конфликты в государственно-административной сфере

Государственно-административная сфера представляет собой сложную неравновесную биполярную систему. С одной стороны, в плоскости структурно закрепленных и нормативно определенных отношений между институтами и структурами управления конфликту отводится вторичная роль, не влияющая на реализацию государственной структуры, закрепленных за ней функций, не влияющая на исполнение служащими своих должностных обязанностей. С другой стороны, являясь структурно и функционально раздробленной системой, демонстрирующей свою целостность только посредством внутренних норм, процедур и не обнажающей хаотические столкновения воль, интересов и влияний, государственно-административная сфера создает дополнительные возможности для возникновения разнообразных конфликтов и противоречий, самым существенным образом определяющих ее динамику и эволюцию.

Классификацию конфликтов в государственной административной сфере можно произвести по различным основаниям. Основаниями классификации могут стать субъекты конфликтного взаимодействия, источник конфликта, динамика управленческой деятельности и целый ряд других. В то же время любой реальный конфликт ситуационен и уникален с точки зрения как источников, причин возникновения, так и участвующих сторон, поведенческой мотивации, а также других аспектов конкурентного взаимодействия. Тем не менее в связи со специфичностью внешних и внутренних отношений, существующих в государственно-административной сфере, можно выделить несколько наиболее распространенных видов конфликтов.

Конфликты на уровне государства:

• между государством и обществом;

• • государством и отдельными общественными институтами;
• • государством и личностью.

Конфликты на уровне организации государственно-административной сферы:

• • между различными ветвями власти (законодательной, исполнительной, судебной), органами особой компетенции (прокуратура РФ, Счетная палата РФ и др.);
• • структурами внутри законодательной власти (Совет Федерации, Государственная дума РФ), исполнительной власти (Правительство РФ, министерства, агентства, службы), судебной власти (Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ, иные суды);
• • политическими и государственно-административными (групповыми и индивидуальными) структурами;
• • государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора;
• • федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления.

Конфликты на уровне конкретного государственного органа:

• • конфликты между подразделениями государственного органа;
• • функционально-ролевые и личностные конфликты.

Первая группа конфликтов связана с проблемой легитимности. Принцип легитимности был сформулирован в рамках классической теории демократии (теории общественного договора). Согласно утверждениям классических либералов, лишь та форма правления легитимна, которая гарантирует и обеспечивает всеобщее, сознательное и активное участие граждан в политическом процессе. Отсутствие авторитета и престижа власти, утрата общественного доверия может стать причиной конфликта между властью и обществом. Наиболее яркие проявления такого конфликта — гражданское неповиновение, сопровождающееся демонстрациями, пикетированием и забастовками.

Вторая группа конфликтов отражает противоречия, складывающиеся в органах государственной власти и управления. Конфликт между политическими и государственно-административными структурами характеризуется противоречиями принципов и критериев. В одних случаях политические силы ради стабилизации политической ситуации, сохранения политического режима подвергают мощному давлению государственные структуры на игнорирование целей социально-экономического развития государства, зачастую с нарушениями действующего законодательства. В других случаях определяющими могут стать закон и экономическая эффективность, на второй план отходит политико-идеологическая составляющая. Конфликт может развиваться и по иному сценарию, когда оппозиционные политические силы с помощью отдельных государственных структур оказывают давление на государственную власть. Чаще всего подобные конфликты проявляются в условиях переходного периода, когда органы государственного управления отклоняются от своего функционального предназначения и переходят к политическим методам достижения целей.

Главным источником противоречий конфликтов между государственно-административными структурами и государственными организациями, организациями частного сектора являются взаимопротивоположные стремления сторон: государственные органы пытаются усилить свой контроль, а государственные предприятия — освободиться от чрезмерной опеки с их стороны. Сложнее и разнообразнее противоречия между государственными учреждениями и частным сектором. Их причины разнообразны — неисполнение или ненадлежащее исполнение государственными структурами своих обязанностей, отсутствие четких правовых норм и стандартов, коррупция, монополизм на рынке определенных услуг и др.

Подобные конфликты возможно урегулировать посредством совершенствования стиля деятельности государственных органов и роста организованности частного сектора (образования различного рода союзов и ассоциаций, развития навыков использования судебных инстанций и т. д.). Немаловажную роль могут сыграть различного рода коалиции между частными и государственными сегментами общества для решения конкретных экономических, правовых и социальных задач. Ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования, также может способствовать предотвращению конфликтов государственных органов и частного сектора.

Самыми структурированными и в то же время самыми распространенными являются конфликты между государственными органами исполнительной власти. Причины данных конфликтов разнообразны, начиная от функциональной неопределенности и заканчивая корпоративными интересами служащих, различиями в статусах и полномочиях. Преодолеть данные конфликты возможно посредством создания оптимальной структуры и системы распределения функций органов исполнительной власти, оптимизации исполнения функций исполнительной власти на основе результатов функциональных обзоров.

Одними из самых сложных и опасных конфликтов являются конфликты между федеральными, региональными органами государственного управления и органами местного самоуправления. Тенденции децентрализации государственного управления, проявившиеся в первой половине 1990;х гг. в России, обернулись сломом властной вертикали и потерей управляемости страной. Субъекты РФ, особенно представленные национальными образованиями, приобрели очень высокий уровень независимости от центра. Органы местного самоуправления не подчинялись региональным властям, которые в свою очередь не вполне признавали федеральные власти. Конфликты между тремя уровнями властной вертикали привели к системному кризису государственного управления. Особая роль при урегулировании подобного рода конфликтов отводится четкому определению организационной и структурно-функциональной схемы взаимодействия федерального, регионального и местного уровней управления. Обеспечение необходимых сдержек и противовесов, законодательное разграничение предметов ведения позволят создать оптимальное соотношение самостоятельности федерального центра, региональных и местных властей.

Третья группа конфликтов — это конфликты на уровне каждого конкретного государственного органа. Причинами данного рода конфликтов могут быть последствия неудачного планирования, нарушения принципов организации, нарушения взаимодействий между подразделениями, просчеты в подборе и расстановке кадров и др. Разрешение и предотвращение таких конфликтов возможно посредством оптимизации деловых процессов, внедрения административных регламентов, регламентации профессиональной служебной деятельности государственных служащих.

Особое место среди внутриорганизационных конфликтов занимают конфликты личностные или групповые. В основе лежит весь спектр причин, обусловливающих межличностные конфликты — от нарушения принципов мотивации до потребностей всех субъектов управления иметь высокий статус и реальную возможность для самовыражения. Одних привлекает служебное продвижение, других — стабильность денежного вознаграждения, третьих — престиж, четвертых — возможность корыстного использования служебных полномочий. Так или иначе, но, как только речь заходит о групповых или индивидуальных мотивациях, даже незначительный повод для столкновения в состоянии перерасти в конкуренцию ценностей, определяющих понимание сторонами целей нахождения в данной организации. При этом государственные служащие могут не только бороться «за место под солнцем» или конфликтовать между собой по поводу приоритетов в понимании служебного долга, но и выражать несогласие с характером деятельности организации. Противоречия, порожденные расхождением в воззрениях, ценностях, установках и прочих компонентах сознания государственных служащих, могут транслировать в организацию идеологические, политические, культурные, а также бытовые противоречия.

Урегулирование внутриорганизационных конфликтов, с одной стороны, лежит в плоскости административно-процессуального регламентирования, с другой — в плоскости неформальных норм и отношений, компенсирующих недостатки формальной организации.