Скандинавский парламентаризм как условие функционирования административной системы

Основной особенностью административных систем стран Северной Европы является их функционирование в условиях парламентаризма.

Под парламентаризмом принято понимать парламентскую систему организации и функционирования верховной государственной власти при разделении законодательных и исполнительных функций, способность представительного органа власти свободно обсуждать и принимать политические решения в виде законов, ответственность правительства перед ним.

Аренд Лийпхарт, проведя сравнительный анализ демократических систем на основе эмпирических данных, обнаружил, «что везде, где между двумя группами демократических государств наблюдались различия, парламентские системы, основанные на пропорциональном представительстве, показывали свое превосходство».

Из восьми западноевропейских стран, имеющих однопалатный парламент, пять — страны Северной Европы (Фолькетинг — в Дании, Альтинг — в Исландии, стортинг — в Норвегии, парламент — в Финляндии, риксдаг — в Швеции). Как форма взаимодействия высших органов государственной власти, парламентаризм устанавливает ответственность правительства в целом или отдельного его министра перед большинством в парламенте. Этот порядок сложился в Дании в 1901 г., в Норвегии — в 1884 г., в Швеции — в 1917 г., в Финляндии — в 1919 г. Практика парламентаризма закреплена в объективном праве: параграфы 15—16 Конституции Дании и закон о Государственном (Высшем) суде от 1986 г.; параграф 6 гл. 1 и параграф 5 гл. 6 «Формы правления» Швеции; параграф 3 Конституции Финляндии 1999 г. посвящены вопросам парламентаризма. Только Конституция Норвегии не признает этого института, но парламентаризм держится в форме конституционно-правового обычая этой страны.

Современные политологи и государствоведы, определяя права скандинавских парламентов по отношению к правительствам, выделяют пять групп таких прав:

Формирование правительства в соответствии с волей парламентского большинства. Наиболее полно принцип зависимости правительства от парламента реализован в Швеции, где избрание премьерминистра происходит в ходе консультаций председателя парламента с лидерами партийных групп риксдага, а предложенный премьерминистром состав правительства утверждается парламентом. В параграфе 6 гл. 6 «Формы правления» Швеции зафиксировано: «После того как риксдаг принял предложение о новом премьер-министре, последний в срочном порядке представляет риксдагу назначенных им министров. Затем происходит смена правительства на особом совещании перед главой государства…» [Могунова, 2001, 261].

Увольнение правительства в отставку путем принятия резолюции недоверия (порицания). Вопрос о доверии правительству может быть поставлен парламентом, но если при этом парламент не желает отставки правительства, то начинается серия переговоров между парламентскими фракциями для стабилизации положения и предотвращения правительственного кризиса. Смена кабинетов не всегда приводит к смене социальной, экономической, финансовой политики государства.

Применение процедуры импичмента в отношении членов правительства. Юридическую ответственность правительства (в форме импичмента) перед парламентом за «негативную деятельность по управлению» устанавливает Конституция Дании; согласно конституциям Норвегии и Швеции может быть возбуждено дело об импичменте, если министры не протестовали против решений короля в Государственном совете, противоречивших Конституции, законам или интересам государства. Современные конституции скандинавских стран определяют основанием для импичмента принцип не юридической, а политической ответственности правительств перед парламентами Северных стран Европы.

Контроль за правительственной деятельностью. Регламент стортинга Норвегии (п. 7 параграфа 12) вменяет контрольному и конституционному комитету в обязанность знакомиться с протоколами и другими документами Государственного совета (правительства), замечаниями ревизоров стортинга по финансовым делам правительства, докладами ревизоров и деятельностью Государственного ревизионного ведомства по финансовой проверке администрации и всего правительства, заявлениями в стортинг частных лиц по поводу незаконных действий администрации и т. п.

Получение согласия на определенные действия правительства. Как правило, правительства северных стран Европы не могут принимать самостоятельные решения без консультаций и согласия парламента в области внешней политики, обороны; проводить мероприятия в отношении государственной собственности; расходования бюджетных средств и заключения договоров о займах, получения налогов и сборов.

Принцип зависимости правительства от парламента выражается в формировании правительства в соответствии с соотношением политических сил в парламенте. Этот принцип установлен конституционной практикой в Норвегии (1884 г.), в Дании и Швеции (после 1914 г.) в Исландии (1944 г.), в Швеции закреплен в «Форме правления» (1974 г.). Особенность формирования правительств в северных странах Европы состоит в том, что парламентское правление может быть правлением как большинства, так и меньшинства при формировании однопартийного кабинета. Если в результате парламентских выборов ни одна из политических партий не получает абсолютного большинства мест, создание коалиций затруднено, с согласия руководителей фракций глава государства поручает формирование правительства лидеру большей парламентской фракции. Правительство меньшинства представляет собой структуру, опирающуюся на изменчивое парламентское большинство, вынужденную принимать компромиссные решения, которые устраивают большинство или отдельные фракции, поскольку само не имеет прочной базы в парламенте.

В северных странах Европы к середине XX в., по мнению известного исследователя М. А. Могуновой, «получили воплощение все основные принципы парламентаризма: верховенство парламентов в государственном механизме, формирование правительств на парламентской основе, ответственность и подотчетность их перед парламентами, переход основных прерогатив глав государств в законодательной области к парламентам, а в сфере исполнительной власти — к правительствам» [Могунова, 2001, 297].