Прокурорский надзор за исполнением законодательства о правах несовершеннолетних

Прокурор в этой сфере надзора использует полномочия, предусмотренные ст. 22 Закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также полномочия, предусмотренные в иных законодательных актах. Они направлены на выявление, устранение и предупреждение нарушений закона.

Средства выявления нарушений закона:

• — правомочие беспрепятственно входить на территории и в помещения следственных органов или органов дознания (п. 1 ст. 22 Закона);
• — правомочие иметь доступ к документам и материалам, статистическим и иным сведениям (п. 1 ст. 22 Закона);
• — проверка исполнения законов в связи с поступившей в орган прокуратуры информацией о фактах нарушения закона (п. 1 ст. 22 Закона);
• — право требовать от руководителей и других должностных лиц выделения специалистов (п. 1 ст. 22 Закона);
• — право требовать от руководителей и других должностных лиц проведения проверок (п. 1 ст. 22 Закона);
• — право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов (п. 1 ст. 22 Закона);
• — вынесение мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 1 ст. 37 УПК РФ);

Средства устранения нарушений закона:

• — протест на противоречащий закону правовой акт (ст. 23 Закона) — документ прокурорского реагирования на правовой акт какоголибо органа или должностного лица, содержащий мотивированное требование о его отмене или приведении в соответствие с законом;
• — представление об устранении нарушений закона (ст. 24 Закона) — документ прокурорского реагирования, который передается в орган или должностному лицу и содержит анализ нарушений законов и предложения об их устранении;
• — постановление о возбуждении дела об административном правонарушении (п. 2 ст. 22, 25 Закона, ст. 28.4 КоАП РФ); возбуждается по результатам проверки, в ходе которой установлен факт совершения административного правонарушения;
• — заявление (исковое заявление) в суд или в арбитражный суд (ч. 4 ст. 27 Закона, ч. 1 ст. 45 ГПК РФ, ч. 1 и 2 ст. 52 АПК РФ). Прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан (в установленном законом порядке), неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;
• — постановление об освобождении лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию или помещению в учреждения, применяющие меры принудительного характера (п. 3 ст. 22, Закона «О прокуратуре Российской Федерации»). Прокурор или его заместитель обязаны немедленно освободить своим постановлением каждого незаконно подвергнутого административному задержанию или помещенного в учреждения, применяющие меры принудительного характера.

Средство предупреждения правонарушений: предостережение о недопустимости нарушений закона (п. 2 ст. 22, ст. 25 Закона). В Целях предупреждения правонарушения и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор или его заместитель направляет в письменной форме должностным лицам предостережение о недопустимости нарушения закона.^[1]

предоставляемые по желанию граждан свыше установленных объемов медицинской помощи, утвержденных Министерством здравоохранения Российской Федерации, а также предоставляемые в плановом порядке гражданам, не имеющим права на их бесплатное получение, относятся к категории платных медицинских услуг (порядок их предоставления регламентирован Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления медицинскими учреждениями платных медицинских услуг» от 04.10.2012 № 1006);

• — на соблюдение ст. 22 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан, в соответствии с которой одному из родителей или иному члену семьи по усмотрению родителей предоставляется право в интересах лечения ребенка находиться вместе с ним в больничном учреждении государственной или муниципальной системы здравоохранения независимо от возраста ребенка;
• — при проведении проверки в лечебных учреждениях необходимо установить, во всех ли случаях при обследовании и лечении несовершеннолетних, в отношении которых имеются основания полагать, что вред их здоровью был причинен в результате противоправных действий (доставленных в медицинские учреждения с телесными повреждениями насильственного характера, в состоянии наркотического опьянения, под воздействием токсичных веществ или в бессознательном состоянии), в соответствии с п. 5 ч. 4 ст. 61 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан», работниками лечебно-профилактических учреждений в правоохранительные органы предоставляется необходимая информация, в том числе информация о фактах обращения в родовспомогательные учреждения девочек, не достигших 16-летнего возраста, по вопросам прерывания беременности и родов для последующего проведения проверок по признакам преступления, предусмотренного ст. 134 УК РФ;
• — на исполнение органами управления здравоохранением требований ст. 9 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» об информировании уполномоченных субъектов о случаях доставления беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних для оказания медицинской помощи в лечебно-профилактические учреждения; имеются ли случаи необоснованного отказа в приеме беспризорных и безнадзорных несовершеннолетних, доставленных сотрудниками органов внутренних дел в эти учреждения;
• — соблюдается ли установленный Федеральным законом «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» принцип добровольности вакцинации против инфекционных заболеваний; истребуется ли согласие родителей или иных законных представителей несовершеннолетних;
• — на соблюдение детскими психиатрическими стационарами требований Закона Российской Федерации «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 02.07.1992 № 3185−1 в части законности и обоснованности нахождения несовершеннолетних в психиатрических стационарах по окончании курса лечения, а также своевременности информирования администрацией учреждений родителей (законных представителей) несовершеннолетних об их предстоящей выписке¹.
• 2. Надзор за исполнением законодательства об образовании

В поле зрения органов прокуратуры могут находиться образовательные учреждения всех типов: дошкольные, общеобразовательные, специальные (коррекционные), учреждения начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального, послевузовского профессионального образования, учреждения дополнительного образования.

При проверках этих учреждений выясняются следующие вопросы:

— имеются ли лицензии на ведение образовательной деятельности, а также на все специальности, по которым проводится обучение; соблюдаются ли условия о предельной численности обучающихся, указанной в лицензии;^[2]

• — соответствуют ли уставы, правила приема, правила внутреннего распорядка, иные локальные акты Конституции РФ, федеральному законодательству (ст. 13 Закона РФ «Об образовании», ст. 52 ГПК РФ);
• — соблюдаются ли гарантии общедоступности получения образования (ст. 16 Закона РФ «Об образовании»); не было ли конкурсов при поступлении в эти учреждения и фактов отказа гражданам в приеме по причине поступления на конкурсной основе; соблюдаются ли права сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при приеме на обучение;
• — соблюдаются ли принцип бесплатности образования, не имеются ли случаи взимания платы за проведение вступительных испытаний, факты заключения договоров с родителями обучающихся о полной или частичной плате за обучение на местах, финансируемых за счет соответствующих бюджетов; законны ли привлечения средств физических и юридических лиц, имея в виду, что добровольные пожертвования и целевые взносы физических и юридических лиц осуществляются только целевым назначением на расчетный счет образовательного учреждения.
• — соблюдается ли порядок и сроки зачисления, отчисления и восстановления учащихся, допускаются ли отказы при зачислении, а также отчисление детей, оставшихся без попечения родителей, гарантируются ли им права на образование, на устройство в другие учреждения, на полное гособеспечение; предоставляются ли льготы, предусмотренные действующим законодательством, при зачислении, обучении и выпуске инвалидам, детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей;
• — соблюдаются ли жилищные права сирот и лиц из их числа, зарегистрированы ли они по месту жительства и пребывания (у опекунов, в учреждении), обеспечивается ли контроль за сохранностью их жилья, состоят ли в очереди на получение жилья лица этой категории, не имеющие закрепленного жилья, осуществляется ли опекой и опекунами защита их интересов, обеспечиваются ли жильем выпускники из числа сирот и оставшихся без попечения родителей (ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»).
• — обеспечиваются ли сироты и лица из их числа местами в общежитии, не имеются ли случаи отказа в приеме на учебу из-за отсутствия мест, нет ли случаев необоснованного взимания платы за проживание, соблюдается ли судебный порядок при выселении из общежития, не имеется ли фактов необоснованного закрытия общежитий;
• — нет ли случаев применения недопустимых методов воспитания и обучения, привлекают ли работников к ответственности за подобное поведение, увольняют ли¹.
• 3. Надзор за соблюдением законодательства о труде несовершеннолетних, правил охраны груда и техники безопасности

При осуществлении надзорных мероприятий особое внимание обращается на предприятия среднего и малого бизнеса, где обстановка наиболее неблагоприятная. При проверке первостепенного внимания заслуживают следующие вопросы:

• — соблюдаются ли требования ст. 269 ТК РФ, ч. 2 и 3 ст. 11 «Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» об обязательной даче согласия КДНиЗП на увольнение подростков по инициативе администрации; информируют ли работодатели комиссию в трехдневный срок о каждом случае увольнения подростков по собственному желанию;
• — соблюдается ли ТК РФ в части регулирования трудовых отношений между работником и работодателем, имея в виду, что статьей 16 ТК РФ закреплено, что основанием возникновения трудовых отношений является фактическое допущение к работе с ведома или по поручению работодателя или его представителя независимо от того, был ли трудовой договор надлежащим образом оформлен;^[3]

• — соблюдаются ли требования ст. 63 ТК РФ, в которой определено, что работником как стороной в трудовом договоре может быть любой гражданин, достигший 16 лет, а в исключительных случаях трудовой договор может быть заключен по достижении им возраста 15 лет для выполнения легкого труда, не причиняющего вреда его здоровью; заключение трудового договора с несовершеннолетним, достигшим 14 лет, возможно при наличии согласия одного из родителей и органа опеки и попечительства;
• — соответствует ли продолжительность ежедневной работы (смены) несовершеннолетних работников требованиям, установленным ст. 94 ТК РФ (в зависимости от возраста), выполняются ли нормы ст. 96, 268 ТК РФ о непривлечении подростков к ночным и сверхурочным работам, работе в выходные и праздничные дни;
• — проводится ли при приеме на работу предварительный обязательный медицинский осмотр несовершеннолетних за счет работодателя в соответствии со ст. 266 ТК РФ; не устанавливается ли в нарушение части 4 ст. 70 ТК РФ испытательный срок при приеме на работу для лиц, не достигших 18 лет;
• — не применяется ли труд лиц в возрасте до 18 лет на работах, выполнение которых может причинить вред их здоровью и нравственному развитию (в том числе торговля спиртными напитками, табачными изделиями);
• — соблюдаются ли требования ст. 267 ТК РФ о предоставлении ежегодного основного оплачиваемого отпуска работникам в возрасте до 18 лет продолжительностью 31 календарный день; соблюдение ст. 122 ТК РФ о предоставлении работникам в возрасте до 18 лет по их заявлениям оплачиваемого отпуска до истечения 6 месяцев непрерывной работы, а также ст. 126 ТК РФ о том, что не допускается замена отпуска денежной компенсацией работникам в возрасте до 18 лет;
• — соблюдаются ли работодателями требования ст. 212 ТК РФ об обеспечении безопасных условий и охраны труда, о прохождении несовершеннолетним работником инструктажа по охране труда, стажировки на рабочем месте и проверки знаний требований охраны труда; выдается ли за счет работодателей специальная одежда, специальная обувь и другие средства индивидуальной защиты (ст. 221 ТК РФ);

• — соблюдается ли требование ст. 213 ТК РФ о необходимости прохождения за счет работодателя работниками в возрасте до 21 года периодических медицинских осмотров;
• — соблюдается ли работодателем порядок расследования несчастных случаев, предусмотренный ст. 229 ТК РФ, проводятся ли первичные мероприятия, установленные ст. 228 ТК РФ, сообщается ли в государственную инспекцию труда в срок, установленный данной нормой закона, о групповых несчастных случаях, тяжелом несчастном случае, несчастном случае со смертельным исходом¹.
• 4. Надзор за исполнением законодательства органами опеки и попечительства

В ходе осуществления надзорных мероприятий следует иметь в виду положения статьи 123 СК РФ, которая предусматривает, что устройство ребенка, оставшегося без попечения родителей, в семью — приоритетная форма его воспитания.

В ходе проверки необходимо установить:

• — соблюдается ли предусмотренный ст. 122 СК РФ трехдневный срок первичного расследования обстоятельств отсутствия у несовершеннолетних родительского попечения и постановки их на первичный учет;
• — нет ли фактов нарушения положений ст. 126.1 СК РФ, запрещающей любую посредническую деятельность других лиц в целях подбора и передачи детей на усыновление от имени и в интересах лиц, желающих усыновить ребенка;
• — соблюдается ли предусмотренная ст. 139 СК РФ тайна усыновления, созданы ли в органах опеки, органах загса соответствующие условия, обеспечивающие сохранность тайны усыновления;
• — соблюдается ли установленный законом месячный срок принятия решения об установлении опекунства (попечительства) над несовершеннолетним;^[4]

• — соответствуют ли нормативные акты органов опеки и попечительства по вопросам отобрания детей требованиям ст. 77 СК РФ (отобрание ребенка при непосредственной угрозе жизни ребенка или его здоровью), своевременно ли уведомляется о случаях отобрания детей прокурор, направляется ли иск о лишении (ограничении) родительских прав в установленный законом срок, имеются ли факты принятия таких актов неуполномоченными лицами или органами (например, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, опекунской комиссией и т. д.);
• — инициируется ли органом опеки и попечительства при отобрании ребенка в порядке ст. 77 СК РФ процессуальная проверка на предмет наличия или отсутствия состава преступления, предусмотренного ст. 156 УК РФ;
• — если на момент проверки выявлено, что есть дети-сироты или дети, оставшиеся без попечения родителей, не устроенные на момент проверки на воспитание в семьи или в соответствующие учреждения, установить причины этого, а также какие меры принимают органы опеки по устройству детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (п. 2 ст. 123 СК РФ), а также детей, временно находящихся в социозащитных учреждениях;
• — соблюден ли принцип приоритетного устройства детей в российские семьи (для этого следует установить, разыскивались ли родственники ребенка, подлежащего передаче на воспитание в семью, предлагались ли им дети на усыновление, предлагались ли дети иным российским кандидатам в усыновители¹.
• 5. Надзор за исполнением законодательства учреждениями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

Проверка проводится в домах ребенка, детских домах, школахинтернатах, специализированных учреждениях для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, учреждениях^[5]

начального профессионального и среднего профессионального образования со структурным подразделением «детский дом», некоммерческих организациях, оказывающих социальные услуги детям и их родителям. При этом выясняются следующие обстоятельства:

• — имеют ли место нарушения требований ст. 37 ГК РФ при распоряжении личными сбережениями воспитанников, не допускается ли расходование администрацией интернатного учреждения средств со сберкнижек детей без согласия органов опеки и попечительства;
• — выдаются ли воспитанникам интернатного учреждения денежные средства на личные расходы; каков порядок установления их размера, имеются ли факты незаконного уменьшения размера данного пособия, лишения его воспитанников за побеги, нарушения дисциплины, плохую учебу, повреждение, утерю имущества учреждения и личных вещей, совершение правонарушений;
• — нет ли фактов унижающего и жестокого обращения с детьми, или травмирования их в связи с халатным исполнением персоналом обязанностей;
• — сколько бывших воспитанников, в том числе старше 18 лет, продолжают там проживать из-за отсутствия жилья и трудоустройства, принимаются ли руководством учреждения совместно с территориальным органом управления образованием, комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, службой занятности населения меры по решению этой проблемы;
• — имеют ли место в учреждениях среднего и высшего профессионального образования нарушения со стороны администрации положений п. 1 ст. 6 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», которая предусматривает право на обучение на подготовительных отделениях образовательных организаций высшего образования за счет средств бюджетной системы Российской Федерации;
• — всем ли детям, родители которых умерли, своевременно назначены и поступают пенсии по случаю потери кормильца; исполняются ли решения судов о взыскании с родителей, лишенных родительских прав, алиментов; какие меры принимаются администрацией при непоступлении алиментов; определить законность использования поступающих алиментов (ст. 84 СК РФ);
• — обеспечивается ли бесплатное проживание в общежитии этой категории учащихся и студентов, имеют ли место факты незаконного выселения из общежитий (за плохую успеваемость и плохое поведение в учебном заведении и общежитии, за невнесение платы за него, за отказы от участия в ремонтных работах, работах по благоустройству и т. п.);
• — были ли случаи скрытого отсева детей, оставшихся без родительского попечения, из образовательного учреждения, истребуется ли предусмотренные ст. 16 Федерального закона «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» согласие органов опеки и попечительства на перевод детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из одного образовательного учреждения в другое либо на изменение формы обучения до получения ими основного общего образования, а также на исключение таких лиц из любого образовательного учреждения, какие меры принимались к их дальнейшему устройству;
• — соблюдаются ли санитарные, противопожарные и иные нормы, устанавливающие условия пребывания детей в этих учреждениях¹.
• 6. Надзор за соблюдением жилищных прав несовершеннолетних

Конвенцией ООН о правах человека (ст. 16), ратифицированной Российской Федерацией, провозглашено право ребенка на неприкосновенность жилища, защиту от вмешательства или посягательства на его права.

В ходе проверок выясняются следующие вопросы:

— соблюдается ли исполнение законов органами опеки и попечительства при выдаче разрешений на совершение сделок^[6]

с жилой площадью несовершеннолетних, влекущих ее отчуждение, имея в виду, что статья 21 Федерального закона «Об опеке и попечительстве» возлагает на эти органы контроль за деятельностью опекуна и попечителя по распоряжению имуществом подопечного — опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного. Разрешение, выданное органом опеки и попечительства, или отказ в выдаче такого разрешения могут быть оспорены в судебном порядке прокурором;

• — соблюдается ли исполнение законов, направленных на сохранность жилых помещений, принадлежащих детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, находящимся в учреждениях для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, под опекой (попечительством), в приемной семье. Также дети, имевшие закрепленное жилое помещение, в соответствии со ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» сохраняют на него право на весь период пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания населения, а также в учреждениях всех видов профессионального образования независимо от форм собственности, на период службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, на период нахождения в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы;
• — соблюдается ли исполнение законными представителями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, положений ст. 2 Закона Российской Федерации «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации», согласно которой законные представители, если в жилом помещении остались проживать исключительно несовершеннолетние, должны оформить договор передачи жилого помещения в собственность детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей за счет средств собственников жилых помещений, осуществляющих их передачу;
• — соблюдается ли исключение законов, предоставляющих несовершеннолетнему право на фактическое проживание в закрепленном за ним помещении, в котором проживают родители, лишенные родительских прав и ведущие антиобщественный образ жизни. Частью 2 ст. 91 ЖК РФ предусмотрена возможность выселения из жилых помещений таких родителей, если совместное проживание этих граждан с детьми, в отношении которых они лишены родительских прав, признано судом невозможным;
• — соблюдается ли исполнение законов, направленных на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями (если они не имеют жилья). Согласно п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ, п. 1 ст. 8 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной под держке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных Сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Наличие жилого помещения ниже установленных социальных норм дает лицам указанной категории право на постановку на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях и получение жилого помещения вне очереди по выпуску из сиротского.

• [1] Надзор за исполнением законов об охране жизнии здоровья несовершеннолетних В ходе осуществления надзорных мероприятий особое внимание обращается на следующие вопросы: — на соблюдение порядка и условий оказания платных медицинских услуг, имея в виду, что медицинские услуги, не входящие в программу государственных гарантий обеспечения граждан Российской Федерации бесплатной медицинской помощью,
• [2] См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанскаяи др.; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 82−91.
• [3] См.: Макеев Н. Н. Прокурорский надзор в Российской Федерации: методика осуществления надзора за соблюдением федерального законодательства и законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Абакан: Изд-во Хакасского гос. ун-т им. Н. Ф. Катанова, 2011. С. 44−47, 56.
• [4] См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанскаяи др.; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 60−66.
• [5] См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанскаяи др.; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 106−111.
• [6] См.: Прокурорский надзор за исполнением законов о несовершеннолетних / Н. П. Дудин, Т. А. Васильева, О. Б. Качанова, Н. Я. Ларина, О. В. Пристанскаяи др.; рук. авт. кол. Н. П. Дудин. СПб.: Санкт-Петербургский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2009. С. 112−117.