Основные направления деятельности МПС

Сам МПС группирует свои, взаимосвязанные и влияющие друг на друга, цели и задачи по 6 основным блокам:

• — представительная демократия;
• — международный мир и безопасность;
• — жизнеспособное развитие;
• — права человека и гуманитарное право;
• — женщины;
• — образование, наука и культура.

Утверждение во всем мире представительной демократии рассматривается как предварительное условие достижения всех других целей народов, хотя решение каждой из них, в свою очередь, является практическим выражением этой демократии. Представительная демократия основывается на воле народа, выражаемой им периодически на свободных выборах. Что значит «свободные выборы»? Декларация «О критериях свободных и честных выборов», единогласно принятая Советом Межпарламентского Союза на 154-й сессии в Париже 26 марта 1994 г., включает в число критериев «свободных и честных выборов» равенство граждан и тайну голосования: «3.1. Каждый имеет… равную возможность становиться кандидатом на выборах;

2. Каждый имеет право присоединяться, или учреждать вместе с другими, политическую партию или организацию с целью соперничества на выборах". Обратим внимание, каждый гражданин имеет право присоединяться, но не обязан сделать этого. А принуждение к присоединению к ассоциациям не допускается. Пункт 3. 6 Декларации провозглашает право каждого индивида и каждой политической партии на защиту законом от нарушений их политических и электоральных прав.

К сожалению, пока что во многих странах эти нормы не соблюдаются. Законы в них всячески ограничивают права граждан, принуждая лиц, желающих реализовать свои избирательные права во всем объеме, присоединиться к той или иной партии или просить их включить свою фамилию в их списки, поскольку в личном качестве (вне партий) они лишаются такой возможности.

«Всеобщая декларация о демократии», принятая Межпарламентским советом на его 161-й сессии (Каир, 15 сентября 1997 г.), четко сформулировала основные принципы и международные измерения демократии, а также критерии их реализации в политической системе общества. Это — документ такой же важности, как и Всеобщая декларация прав человека, принятая ГА ООН 10 декабря 1948 г.¹ В ней демократия названа универсально признанными идеалом и целью, основанными на общих ценностях, разделяемых всеми народами мира, независимо от культурных, политических, социальных и экономических различий между ними^[1][2]. Она является «базисным правом каждого гражданина, осуществляемым в условиях свободы, равенства, прозрачности и ответственности, с должным уважением к многообразию взглядов, и в интересах политического общества»^[3]. Демократия является как идеалом, к которому следует стремиться, так и формой правления, которую нужно применять в соответствии с методами, отражающими разнообразие опытов и культурных особенностей без умаления международно-признанных принципов, норм и стандартов.

В качестве идеала, демократия имеет целью сохранение и продвижение достоинства человека и его фундаментальных прав; утверждение социальной справедливости; содействие экономическому и социальному развитию сообщества; укрепление единства общества и обеспечение национального спокойствия; создание климата, благоприятного для мира во всем мире. Как форма правления, она — наилучшее средство достижения этих целей.

МПС считает демократию единственной политической системой, обладающей способностью к само исправлению. Состояние демократии гарантирует, что власть вручается, удерживается и заменяется народом в процессе, допускающем свободное политическое соперничество, и являющимся продуктом открытого и свободного (без всякой дискриминации) участия каждого гражданина, осуществляемого им в соответствии с буквой и духом закона.

Согласно ст. 6 Декларации, демократия неотделима от международно-признанных прав и свобод человека. Она основана на примате права и на осуществлении прав человека. В демократическом государстве никто не может быть выше закона, здесь все должны быть равны перед законом. Мир, экономическое, социальное и культурное развитие являются как условиями для демократии, так и ее плодами.

Демократия основана на существовании хорошо структурированных и стабильно функционирующих учреждений. Демократические институты смягчают напряженность отношений, поддерживают равновесие между конкурирующими требованиями разнообразия и однородности, индивидуальности и общности, усиливают социальное единство и солидарность общества. Демократические учреждения и процессы должны способствовать децентрализации власти, что является правом и потребностью гражданского общества, делающей возможным расширение основы общественного участия.

Демократия базируется на естественном праве каждого человека принимать участие в управлении общественными делами. Поэтому она требует существования представительских учреждений на всех уровнях и, в том числе парламента, в котором должны быть представлены все элементы общества, и который должен иметь необходимые полномочия и средства выражать волю народа принятием законов и наблюдением за действиями правительства.

Ключевой элемент демократии — проведение свободных и справедливых выборов, позволяющих народу выражать свою волю. Такие выборы должны проводиться на основе всеобщего, равного и тайного голосования для того, чтобы все избиратели могли выбирать их представителей в условиях равенства, открытости и прозрачности. Каждый человек должен иметь возможность осуществлять такие важные гражданские и политические права, как право голосовать и быть избранным, право на свободу выражения и собраний, доступ к информации и право организовать политические партии, проявлять политическую активность. Одним из действенных путей предотвращения угрозы демократии является гарантия полного участия всех слоев и групп общества, включая женщин, национальных, религиозных и других меньшинств, в демократических процессах (ст. 12).

Существенная функция государства состоит в том, чтобы гарантировать осуществление гражданских, политических, экономических, социальных и культурных прав его граждан (ст. 13). Демократия, таким образом, должна идти рука об руку с эффективным, честным и прозрачным правительством, свободно избранным народом и ответственным перед ним за управление общественными делами. Общественная ответственность, которая является существенной для демократии, относится ко всем лицам, кто осуществляет публичную власть, ко всем органам власти без исключения, независимо от того, являются они избранными или назначаемыми. Отсюда необходимость прямого доступа народа к информации о деятельности правительства, право петиций и многое другое. Судебные учреждения и независимые, беспристрастные и эффективные механизмы надзора — гаранты правления закона, на котором демократия основана.

Состояние демократии предполагает свободу мнения и выражения; и это право подразумевает свободу придерживаться своего мнения без вмешательства, искать, получать и передавать информацию и идеи через любые средства и независимо от границ, с учетом, разумеется, ограничений, предусмотренных международными соглашениями о правах человека^[4].

МПС призывает государства рассматривать демократию и как международный принцип, которыми они должны руководствоваться в своих отношениях с международными организациями и другими государствами. Принцип международной демократии означает не только равноправное или справедливое представительство государств. Он распространяется также и на экономические права и обязанности государств. Принципы демократии должны применяться при международном регулировании проблем глобального характера и общего наследия человечества, в особенности среды его обитания. Принцип международной демократии означает также, что поведение всех государств должно соответствовать международному праву, они в равной степени должны воздерживаться от использования силы или угрозы силой, от любого поведения, которое подвергает опасности или нарушает суверенитет, политическую или территориальную целостность других государств.

Декларация призывает государства воздерживаться от недемократического поведения, выражать солидарность с демократическими правительствами и неправительственными организациями, которые работают для демократии и прав человека, поддерживать пострадавших от нарушений прав человека в недемократических странах. В целях усиления международного уголовного правосудия, демократические государства не должны оставлять безнаказанными международные преступления и серьезные нарушения фундаментальных прав человека.

Положения Всеобщей декларации о демократии были дальше развиты МПС в документе «Значение гражданского общества и его взаимодействия с парламентами и другими, избранными демократическим путем, органами для созревания и развития демократии», единогласно принятом на его 113-й Ассамблее (Женева, 19 октября 2005 г.).

Межпарламентский союз призван играть ведущую роль в предотвращении государственных переворотов и попыток ликвидировать демократическим путем избранные структуры власти. Он призывает государства отказаться от какой бы то ни было поддержки недемократических и нелегитимных режимов, прибегнуть к международной изоляции последних посредством эффективных санкций, ведущих к восстановлению законно избранных правительств. Но, к сожалению, примеры успешного применения этой тактики пока что весьма ограничены (Камбоджа, Гаити).

Главная идея первого парламентского доклада, обнародованного МПС совместно с Программой развития ООН (2011 г.), состоит в том, что легитимность парламентов основывается на единстве их с избирателями. Парламенты призваны отвечать нуждам и ожиданиям избравших их граждан. Доклад показывает эволюцию этих ожиданий и то, как представительные органы в разных странах мира стремятся соответствовать этим изменениям. На специализированных конференциях МПС часто обсуждаются такие вопросы, как связи между представительными органами и избравшим их народом, человеческое развитие и связь между демократией и экономическим ростом, демократией и этническим разнообразием, демократией и образовательной и культурной политикой, парламентские действия по борьбе с коррупцией и др.

Конференции МПС неоднократно выступали в защиту парламентских учреждений в странах, где устанавливались реакционные диктатуры. По решению МПС его представители принимают участие в избирательных процессах, направляя в страны группы наблюдателей, составленные из парламентариев. Эти группы присматривают за процессами регистрации избирателей, ходом избирательных кампаний, подсчетом избирательных бюллетеней, подведением итогов голосования. МПС разработаны и опубликованы документы и руководства по проведению и оценке избирательных систем и кампаний¹, а также справочники по самым различным аспектам парламентской демократии, прав человека и человеческих измерений^[5][6].

Среди задач по обеспечению международного мира и безопасности на первое место МПС всегда ставил разоружение. Он последовательно выступает за регулирование торговли оружием международными правилами, за регистрацию перемещения оружия по всему миру, против испытаний ядерного оружия и его распространения, за охрану прав национальных меньшинств как предпосылки стабильности, мира и безопасности. Эти вопросы обсуждались на множестве конференций Союза. Межпарламентский союз придает приоритетное значение и устранению конфликтных ситуаций в мире путем политических переговоров. Активную роль он сыграл в регулировании проблем Кипра, Ближнего Востока, бассейна Средиземноморья, Балкан и в других странах и регионах мира, (изучая ситуацию на местах, делегируя своих членов в качестве посредников, формируя специальные комиссии и рабочие группы по изучению).

Поскольку жизнеспособное развитие охватывает многие аспекты жизни народов и человечества в целом (такие, например, как человеческое развитие, социальная и экономическая справедливость, продвижение демократии, гармония человека и природы), его обеспечение является важным полем деятельности МПС. С участием других международных институтов Союз разработал модели или рекомендации по таким вопросам, как финансирование экономического и социального развития, либерализация торговли, решение проблемы долгов стран «третьего» мира, международная миграция народов и др.

Для решения этих задач только в 1990;х гг. МПС организовал такие межпарламентские конференции и встречи:

«Диалог Север — Юг за глобальное процветание» (Оттава, 1994 г.);

«Наука и техника за жизнеспособное развитие региона» (Токио, июнь 1994);

«Выполнение конвенции ООН о правах ребенка в Центральной Азии и в Казахстане» (Ашхабад, 20—22 февраля 1997);

«Достижение целей встречи на высшем уровне по продовольствию через жизнеспособную стратегию развития» (Рим, 29 ноября — 2 декабрь 1998 г.) и др.

МПС также активно участвовал в подготовке и проведении Международной конференции по населению и развитию (Каир, 1994 г.); IV Всемирной конференции женщин (Пекин, 1995 г.); Всемирных встреч на высшем уровне по социальному развитию (Копенгаген, 1995 г.); по продовольствию (Рим, ноябрь 1996 г.); по защите окружающей среды (Копенгаген, 2009, Канкун, 2010), о роли парламентов в активизации участия в политике меньшинства и коренных народов (Мексика, Чипиас, 2010 г.).

В области прав человека МПС выделяет три аспекта:

• — человеческие права парламентариев;
• — права человека вообще;
• — гуманитарное право.

Акцент на права парламентариев не случаен. Будучи представителями народа, призванными публично защищать его интересы и права, очень часто нарушаемые самими государствами, наиболее последовательные из них могут стать (и часто становятся) жертвами преследований со стороны официальных властей. Они же являются первыми жертвами преследований после государственных переворотов, ведущих к установлению реакционных режимов. Естественно, их защита с необходимостью становится международным делом.

В 1976 г. МПС принял документ под названием «Процедура изучения и отношения к сообщениям о нарушении человеческих прав парламентариев». Положения этого документа применимы к членам парламентов, которые были и являются жертвами произвольных действий (преследование со стороны государств, произвольный арест и задержание, несправедливый суд, нарушение парламентской неприкосновенности) в период осуществления их мандата, независимо от того, является парламент действующим, находится на каникулах или был распущен неконституционными или экстраординарными мерами. Все подобные случаи изучаются и решаются Комитетом по правам человека парламентариев. На первом этапе данная работа традиционно носит конфиденциальный характер. Если с властями страны, в которой допущено нарушение прав парламентария, не удалось достичь взаимопонимания, факт произвола со стороны государства предается огласке и организуется уже международная защита депутата-жертвы. Так, 129-я Ассамблея МПС (октябрь 2013 г.) осудила власти Эритреи, которые арестовали в 2001 г. 11 парламентариев по обвинению в попытках государственного переворота. Все они бесследно исчезли.

Права человека и народов являются одним из вопросов обсуждения почти всех конференций и специализированных встреч МПС. Они выносят рекомендации по расширению этих прав, обращают внимание на случаи их нарушения, особенно в ситуациях вооруженных конфликтов, государственных переворотов и установления нелегитимных режимов. Так, 137-я Ассамблея 2017 г. В Санкт-Петербурге почти единодушно выступила в защиту прав народности Рохинджа в Мьянме (Бирме)^[7], подвергшейся жестоким преследованиям со стороны властей и вынужденной бежать в Бангладеш. Международные институты по защите прав и свобод человека давно ставят вопрос о необходимости парламентаризации (определения парламентских измерений) прав человека. Наилучшим образом эту проблему могут решить сами парламенты и МПС.

Что же касается деятельности МПС в области гуманитарного права, то она проводится совместно с такими международными институтами, как ВОЗ, Международный комитет Красного Креста, ФАО и другие. В эту сферу включены: законодательное решение проблемы беженцев, оказание помощи жертвам стихийных бедствий, контроль над выполнением Женевских конвенций и протоколов к ним, поддержка движения «Нет противопехотным минам».

На 90-й Межпарламентской конференции (сентябрь 1993 г.) была принята резолюция «Уважение к международному гуманитарному праву и поддержка гуманитарных акций в вооруженных конфликтах». На следующей, 91-й, Межпарламентской конференции (март 1994 г.) был принят руководящий документ под названием «Предотвращение конфликтов, поддержание и укрепление мира: роль и средства Организации Объединенных Наций и региональных организаций». В них определены или уточнены задачи парламентов мира в изменившихся условиях. Резолюция 102-й Межпарламентской конференции (Берлин, 15 октября.

1999 г.), принятая в связи с 50-летием Женевских конвенций, высказала пожелание, чтобы эти Конвенции и два дополнительных протокола к ним стали краеугольным камнем современного международного гуманитарного права. В документе с сожалением констатировалось, что среди 87 государств, подписавших Оттавскую декларацию¹ о противопехотных минах, нет ведущих держав мира, более всех участвующих в закладке мин. Резолюция призывала все государства, которые еще ратифицировали главные инструменты международного гуманитарного права, как можно скорее сделать это, создав соответствующие механизмы защиты гражданского населения в вооруженных конфликтах, а также привести национальное законодательство в этой области в соответствие с международными гуманитарными стандартами.

В последние годы проблемы глобализации стали привлекать к себе все возрастающее внимание мировой общественности. Встречи государственных деятелей нередко сопровождаются выступлениями так называемых антиглобалистов, поведение которых в какой-то степени является ответом на недемократический характер принятия решений по проблемам универсального значения. В связи с этим МПС обсудил на своей 107-й конференции (Марракеш, 22 марта 2002 г.) вопрос «О роли парламентов в формировании публичной политики в области глобализации, многосторонних институтов и международных торговых соглашений». На 109-й Ассамблее^[8][9] в октябре 2003 г. обсуждался вопрос «О глобальных общественных благах».

МПС придает важное значение обеспечению гарантий со стороны государств в том, чтобы дети (все, кто моложе 18 лет), не могли быть завербованы по принуждению в вооруженные силы и не принимали бы участия в военных действиях. Союз призывает все страны мира к заключению равноправного, эффективного и поддающегося легкой проверке международного соглашения о запрещении производства расщепляющихся материалов для ядерного оружия. МПС активно поддерживает глобальные цели, сформулированные ЮНЕСКО, ВОЗ, ЮНИСЕФ, ЮНИФЕМ и другими, в частности:

• — сокращение в два раза к 2015 г. числа людей, не имеющих доступа к чистой питьевой воде;
• — разработка к 2005 г. плана управления водными ресурсами на планете;
• — обеспечение гарантий, что к 2015 г. все дети, особенно девочки и дети, живущие в трудных обстоятельствах, а также дети этнических меньшинств, будут иметь доступ к свободному, высококачественному, обязательному первичному образованию и смогут завершить такое образование;
• — увеличение к 2015 г. доли грамотных людей среди взрослого населения до 50 процентов;

— устранение к 2005 г. диспаритета мальчиков и девочек в первичном и среднем образовании, и достижение к 2015 г. их образовательного равенства.

МПС считает необходимым, чтобы женщинам были предоставлены льготы при получении общего образования и в профессиональном обучении. Обучение девочек, как и мальчиков, должно быть субсидировано государствами так, чтобы учащиеся не имели никаких материальных трудностей. Парламентарии обязаны знать международные соглашения, касающиеся прав женщин, пропагандировать их через все местные, национальные и региональные органы массовой информации и принимать их во внимание в законодательном процессе. Они должны выработать соответствующую образовательную и просветительскую политику как через национальные парламенты, так и общими усилиями всех парламентов мира.

Согласно Уставу, одна из целей Межпарламентского союза состоит в налаживании мира и сотрудничества между народами через диалог парламентов стран мира. Отсюда и существенная роль, которую Межпарламентский союз может играть в расширении взаимодействия между обществами и народами, а также диалога между различными цивилизациями. При этом МПС исходит из того, что каждая цивилизация и культура является уникальной и незаменимой, и что все они составляют часть общего наследия человечества. Толерантность и уважительное отношение культур в отношении друг друга являются предпосылками прочного мира на земле. Диалог между различными культурами и цивилизациями как в пределах одних и тех же государств, так и между государствами может внести существенный вклад в формирование общих ценностей и культурное развитие людей. «Подобно тому, как биологическое разнообразие обогащает нашу естественную среду и необходимо для ее защиты, так и культурное разнообразие — сокровище человечества и предпосылка его развития»^[10], — говорится в резолюции 103-й Межпарламентской Конференции МПС (Амман, 5 мая 2000 г.), посвященной диалогу между цивилизациями и культурами.

МПС исходит из того, что образование является предпосылкой достижения жизнеспособного развития, обеспечения здоровой среды обитания, мира и демократии, формирования культуры, в свою очередь выступающей как фундаментальный компонент процесса развития. Только сильные культурные корни дают возможность индивидуумам и обществам развивать критическое понимание, формировать их настоящее и будущее. Защита и сохранение культурного наследия являются важной политической задачей. Образование помогает вносить вклад в лучшее понимание других культур и цивилизаций. Осознавая это, МПС организовывал обсуждение таких проблем философии прав и свобод человека, как «Диалог между цивилизациями», «образовательно-культурная политики и биоэтика», «Роль науки и техники в обеспечении жизнеспособного развития», «образование, наука, культура и связь на пороге 21-го столетия» и др.

124-я Ассамблея МПС (Панама, апрель 2011 г.) обсуждала проблемы, связанные с практикой создания искусственных препятствий на пути участия политических партий в выборах, фальсификаций итогов выборов и отказа побежденных уступить власть победителям на выборах. Ассамблея приняла ряд важных документов, призванных содействовать дальнейшей демократизации избирательных процедур путем устранения искусственных трудностей и ограничений на пути отдельных групп и слоев населения. Здесь же были выработаны рекомендации по обеспечению мягкой передачи власти от одних администраций к другим.

МПС работает в тесном сотрудничестве с ООН. Ежегодно проводятся совместные обсуждения острых в данный момент проблем международной жизни. Так, 6—7 декабря 2012 г. МПС и ООН обсуждали проблему «Роль парламентов в предотвращении конфликтов, примирении и миро строительстве». И вообще МПС давно ставит вопрос о дополнении ООН как межправительственной организации парламентской составляющей. МПС широко и регулярно информирует мировую общественность о парламентской деятельности в мире, парламентских выборах в разных странах мира, публикует итоговые отчеты межпарламентских конференций, издает книги и брошюры по разным вопросам парламентской жизни в мире.

• [1] Эти документы заслуживают быть настольными книжками каждого человекаи гражданина.
• [2] Universal Declaration on Democracy. Declaration adopted without a vote" by the Interparliamentary Council at its 161st session (Cairo, 16 September 1997). Preamble. URL: http://www.upi.org/cnl-e/161.dem.htm.
• [3] Ibidem. Part One. Para 1.
• [4] «Осуществление этих свобод… может быть сопряжено с формальностями, условиями, ограничениями или штрафными санкциями, предусмотренными законом и необходимыми в демократическом обществе в интересах национальной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращениябеспорядков и преступлений, защиты здоровья и нравственности, защиты репутацииили прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия» (Европейскаяконвенция о защите прав человека и основных свободах. Статья 10). Информация должнаподаваться в форме, не оскорбляющей национальные, религиозные чувства людей, ихчесть и достоинство, культурные традиции и историческую память народов.
• [5] Свободные и справедливые выборы: Международное право и практика. Женева, 1993 г.; Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Женева, 1994 г.;Кодекс проведения выборов. Женева, 1998 г.
• [6] Electoral System Design. Stockholm, 2005; Goodwin-Gil G. Democracy: its principlesand achievement. Geneva, 1998; Goodwin-Gil G. Free and Fair Elections. Geneva, 2006; TheParliamentary Human Rights Mechanisms. Geneva, 2004; Women in Politics, 2010 etc.
• [7] 137th Inter-Parliamentary Union Assembly St Petersburg, Russian Federation 14−18October 2017.
• [8] Вступила в силу 1 марта 1999 г.
• [9] Отныне конференции стали именоваться ассамблеями.
• [10] Dialogue among Civilizations and Cultures. Resolution adopted without a vote by the103rd Inter-Parliamentary Conference (Amman, 5 May 2000). Preamble. URL: http://www.ipu.org/conf-e/103.pdf.