Публично-правовые образования как субъекты гражданских правоотношений

Особенности гражданской правосубъектности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления

Наряду с физическими и юридическими лицами участниками гражданско-правовых отношений выступают публично-правовые образования. При этом необходимо помнить о специфики правового положения данных субъектов, а именно об обладании ими государственно-властными полномочиями и соотношении подобного обладания с гражданско-правовым принципом равенства всех участников имущественного оборота. К числу публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях относятся:

• — государство в целом — Российская Федерация;
• — субъекты Российской Федерации — государственные образования: республики, края, области, города федерального значения, автономные области и округа (см. ст. 65 Конституции РФ);
• — местное самоуправление: сельское поселение, городское поселение, муниципальное образование, муниципальный район, городской округ и т. д. (ст. 131,132 Конституции РФ; ст. 2 Федерального закона РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Действующее законодательство считает Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования самостоятельными, особыми субъектами права. К их гражданско-правовому статусу применяются нормы, определяющие участие в имущественном обороте юридических лиц, если иного не установлено законом.

В качестве субъектов гражданского права публично-правовые образования обладают гражданской правоспособностью и дееспособностью. Гражданская правоспособность данных субъектов носит специальный, а не общий (универсальный) характер.

Гражданская дееспособность публично правовых образований (по аналогии с юридическими лицами) приобретается и реализуется посредством их органов. В соответствии со ст. 125 ГК РФ участие Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, осуществляется через органы государственной власти и органы местного самоуправления без специального уполномочия. Органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют соответственно от имени государства, или его субъекта, или муниципального образования в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. В результате действий государственных или муниципальных органов власти участниками гражданско-правовых отношений становятся именно публично-правовые образования в целом, а не конкретные органы. Таким образом, действия органов власти, совершенные в пределах их компетенции, являются действиями самих публично-правовых образований.

Какие же органы государственной власти и органы местного самоуправления могут, реализуя установленную для них компетенцию, действовать в сфере гражданского права от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований?

На федеральном уровне от имени государства возможностью своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде обладают органы исполнительной власти: Правительство РФ^[1], министерства, ведомства и другие исполнительные органы государственной власти, уполномоченные управлять государственным имуществом и финансами (например, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом; Министерство промышленности и торговли; Министерство финансов РФ; Федеральная антимонопольная служба; Федеральное казначейство и т. д.^[2]).

От имени субъектов Федерации в гражданские правоотношения могут вступать: губернаторы, правительства, администрации и иные органы исполнительной власти субъекта^[3].

Среди выступающих в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, от имени органов местного самоуправления (их наименования устанавливаются в уставах муниципальных образований) следует назвать городские, сельские, поселковые исполнительные органы, местные администрации, глав муниципальных образований^[4].

Органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях и самостоятельно — от своего имени и в своих интересах (а не от имени публично-правовых образований и не в их интересах), но только в роли государственных или муниципальных учреждений. Для подобных учреждений характерно следующее:

• — некоммерческие юридические лица;
• — обладают ограниченным вещным правом — правом оперативного управления на закрепленное (переданное) им имущество;
• — собственник имущества (государство, его субъекты, органы местного самоуправления) несет субсидиарную ответственность по обязательствам учреждения.

Деликтоспособность публично-правовых образований сводится к следующему.

• 1. Закон устанавливает, что публично-правовые образования подобно любому иному субъекту гражданского права несут самостоятельную имущественную ответственность, по своим обязательствам. Подчеркивается, что они не отвечают по обязательствам друг друга, а также по обязательствам созданных юридических лиц (ст. 126 ГК РФ). Исключение предусмотрено в п. 6 ст. 126 ГК РФ, согласно которому это правило не распространяется на случаи, когда Российская Федерация приняла на себя гарантию (поручительство) по обязательствам субъекта РФ, местного самоуправления или юридического лица, либо указанные субъекты приняли на себя гарантию (поручительство) по обязательствам Российской Федерации.
• 2. Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 7 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» на Российскую Федерацию, ее субъектов, местное самоуправление как на учредителей унитарных предприятий и одновременно собственников их имущества может быть возложена ответственность по обязательствам этих предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана исполнением обязательных для этих юридических лиц указаний учредителей, собственников имущества. Точно так же на них, как на собственников имущества создаваемых ими казенных учреждений, возлагается субсидиарная ответственность, по обязательствам учреждений при недостатке находящихся в распоряжении последних денежных средств (п. 4 ст. 123.22 ГК РФ). Российская Федерация несет субсидиарную ответственность по обязательствам казенного предприятия в случае недостаточности его имущества (абз. 3 п. 6 ст. 113 ГК РФ).

• 3. Российская Федерация, ее субъекты и местное самоуправление в определенных случаях выступают как субъекты внедоговорной ответственности, т. е. когда речь идет о причинении вреда (личного, имущественного) гражданам или юридическим лицам органами государственной или муниципальной власти (ст. 16, 1069, 1070 ГК РФ).
• 4. Российская Федерации, субъекты РФ, местное самоуправление отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества: а) которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления; б) которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, источником удовлетворения обязательственных требований, предъявляемых к Российской Федерации, субъектам РФ и местному самоуправлению, являются средства соответствующей казны (государственной казны, казны субъекта РФ или муниципальной казны)^[5].

5. Согласно ст. 127 ГК РФ особенность ответственности Российской Федерации и субъектов РФ в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств заключается в том, что она определяется законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ).

Участие государства как партнера по сделке во внешнеэкономическом обороте само по себе не дает возможности привлечения его к ответственности за невыполнение своих обязательств в иностранном суде, поскольку этим нарушался бы суверенитет государства. В связи с этим появляется проблема судебного иммунитета государства и его имущества на иностранной территории (в отношении иностранных судов или международного коммерческого арбитража). Без прямого на то согласия компетентного органа государства к нему не может быть ни предъявлен иск в иностранном суде, ни обращено взыскание на его имущество. Принцип абсолютного судебного иммунитета государства закрепляется Федеральным законом от 3 ноября 2015 г. № 297-ФЗ «О юрисдикционных иммунитетах иностранного государства и имущества иностранного государства в Российской Федерации».

Однако по мере развития международного имущественного (коммерческого) оборота этот принцип все больше становится препятствием для участия государства в этих отношениях, а также для привлечения необходимых иностранных инвестиций. Поэтому в законодательстве и судебной практике многих зарубежных стран и в некоторых международных конвенциях в последние десятилетия получила распространение так называемая доктрина ограниченного (функционального) иммунитета^[6]. В соответствии с ней предполагается, что государство (публично-правовое образование), осуществляя частноправовую, коммерческую деятельность в международном имущественном обороте, тем самым отказывается от судебного иммунитета по вытекающим из нее требованиям. Такой подход действительно последовательно уравнивает государство с другими участниками частноправовых отношений в сфере международных коммерческих связей.

• [1] См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
• [2] См.: Положение о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утв. постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432; Положениео Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329; Положение о Федеральной антимонопольной службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 331; Положение о Федеральном казначействе, утв. постановлением Правительства РФ от 1 декабря 2004 г.№ 703.
• [3] См.: Федеральный закон РФ от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органовгосударственной власти субъектов Российской Федерации», согласно которому системаисполнительных органов государственной власти субъектов РФ устанавливается имисамостоятельно, например, Закон Саратовской области от 31 октября 2000 г. № 65-ЗСО"О Губернаторе Саратовской области" и т. д.
• [4] См.: Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципахорганизации местного самоуправления» или, например, Устав муниципального образования «Город „Саратов“», принятый решением Саратовской городской Думы от 18 декабря 2005 г. № 67−649.
• [5] Согласно ст. 242.2 Бюджетного кодекса РФ исполнение судебных актов о взыскании денежных средств с Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования осуществляется за счет средств бюджета и должно быть произведено МинфиномРоссии (соответствующим финансовым органом). ПО
• [6] См.: Гражданское право: учебник в 4 т. Т. 1. Общая часть / отв. ред. Е. А. Суханов.3-е изд., перераб. и доп. М., 2005. С. 391—392.