Особенности закупок государственными структурами

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • заказчиков и участников закупочной деятельности, руководствующихся Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ;
• • особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках;
• • особенности организации и планирования закупок в контексте требований Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ;
• • способы закупки по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ, условия их применения;
• • основные особенности обжалования нарушений прав участников закупок по Федеральному закону от 18.07.2011 № 223-ФЗ;

уметь

• • разграничивать сферы действия Федеральных законов от 05.04.2013 № 44- ФЗ и от 18.07.2011 № 223-ФЗ и применять их положения;
• • формировать документы и обеспечивать документооборот в закупочных процессах в рамках Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ;

владеть

• • навыками разграничения сфер действия законов о закупках;
• • навыками работы с информацией о закупках государственными структурами.

Разграничение сфер действия законов о закупках

В соответствии с ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ данный Закон устанавливает общие принципы закупки и основные требования к закупке товаров, работ, услуг субъектами, перечисленными в ч. 2 ст. 1.

Для конкретизации отношений, регулируемых Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, необходимо прежде всего определить само понятие «закупка», так как Закон, к сожалению, такого определения не дает. Из некоторых его указаний, в первую очередь, из ч. 2 ст. 2 следует, что положение о закупке должно содержать требования к закупке, в том числе «порядок подготовки и проведения процедур закупки (включая способы закупки) и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров», можно сделать вывод, что под закупкой понимается процедура выбора контрагента для заключения с ним договора, само заключение и исполнение такого договора. Причем ч. 1 ст. 2 Закона устанавливает, что заказчики при закупках руководствуются Конституцией РФ, ГК РФ, Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, откуда следует, что Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ является частью гражданского законодательства, и соответственно, речь идет о заключении и исполнении именно гражданско-правовых договоров. Такое определение аналогично определению «закупки», данному в п. 3 ст. 3 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Таким образом, Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ регулирует отношения, связанные с приобретением товаров, работ, услуг, а значит, что его сфера действия распространяется только на определенные виды договоров. Однако, предполагается, что сфера действия Закона шире, и он регулирует отношения, связанные с заключением и исполнением любых гражданско-правовых договоров, помимо договоров, заключаемых и исполняемых в сферах, прямо указанных в ч. 4 ст. 1 Закона как исключения.

Ряд юридических лиц, которые по общему правилу руководствуются Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, в случаях, установленных ч. 4, 5 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, обязаны применять положения Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ. Так, автономные учреждения в силу п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ обязаны руководствоваться данным Законом. Однако если исходить из положений ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, эти организации обязаны применять нормы Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ при предоставлении в соответствии с бюджетным законодательством субсидий на осуществление капитальных вложений в объекты государственной, муниципальной собственности. На них распространяются положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующие отношения, указанные в п. 1—3 ч. 1 ст. 1 данного Закона, т. е. отношения по: 1) планированию закупок товаров, работ, услуг; 2) определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 3) заключению гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) (контракта). Таким образом, автономные учреждения при осуществлении закупок на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ обязаны применять практически все те требования указанного Законы, которые аналогичны содержащимся в Федеральном законе от 18.07.2011 № 223-ФЗ и в принимаемом в соответствии с ним положении о закупке (ч. 2 ст. 2, ч. 2—4 ст. 4 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ). С учетом же п. 3 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ следует вывод, что такие закупки полностью исключаются из сферы действия указанного Закона.

Из тех же норм также следует, что иные нормы Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, в том числе нормы, регулирующие особенности исполнения контрактов (п. 4 ч. 1 ст. 1 Закона), а также особенности его изменения и расторжения, на договоры таких юридических лиц в рамках закупок, осуществляемых на основании ч. 4 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, не распространяются. С расчетом на то, что такие договоры исключаются из сферы действия Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, к их исполнению должны применяться общие нормы гражданского законодательства.

Также, в контексте автономных учреждений, при осуществлении указанных закупок применяются положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и контроль в сфере закупок (п. 5—7 ч. 1 ст. 1 Закона). Отсюда следует, что на автономные учреждения возлагается, например, обязанность по передаче в реестр государственных и муниципальных контрактов информации о договорах, заключенных в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ в силу его ч. 4 ст. 15, так как это является одной из мер государственного контроля в сфере закупок (ч. 5 ст. 99, ст. 103 гл. 5 Закона).

Относительно схожие требования установлены в отношении закупок, осуществляемых в соответствии с Законом юридическими лицами, 100% акций (долей) которых принадлежит Российской Федерации, или субъекту РФ, или муниципальному образованию, а также государственными корпорациями, государственными компаниями, публичноправовыми компаниями за счет субсидий соответствующих бюджетов, предоставляемых на основании п. 8 ст. 78 и подп. 3 п. 1 ст. 78.3 БК РФ, соответственно на осуществление капитальных вложений в принадлежащие им объекты капитального строительства (недвижимости) и (или) приобретение объектов недвижимости. Данные юридические лица также в силу п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ обязаны руководствоваться данным Законом. Однако в соответствии с ч. 4.1 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ при осуществлении закупок за счет вышеуказанных средств на них распространяются положения данного Закона, регулирующие отношения, указанные в п. 2 и 3 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, т. е. отношения по: 1) определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей); 2) заключению гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества) (контракта).

Нормы, регулирующие особенности исполнения контрактов (п. 4 ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-Ф), а также особенности его изменения и расторжения, на договоры таких юридических лиц в рамках закупок, осуществляемых на основании ч. 4.1 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, также не распространяются.

С учетом того, что такие договоры исключаются из сферы действия Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, к их исполнению должны применяться общие нормы гражданского законодательства.

При этом в отличие от автономных учреждений в аналогичной ситуации на указанные юридические лица не распространяются положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующие отношения по планированию закупок товаров, работ, услуг, а нормы, регулирующие контроль в сфере закупок, распространяются только в пределах, определенных ч. 3 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ (нормы, регулирующие мониторинг закупок и аудит в сфере закупок, распространяются в полном объеме). Соответственно, на них не должны распространяться и требования о передаче сведений в реестр контрактов, заключенных заказчиками, и в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей), так как данные меры государственного контроля не упомянуты в ч. 3 ст. 99 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Сложнее обстоит вопрос с иными юридическими лицами. В соответствии с ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ юридическое лицо, не являющееся государственным или муниципальным учреждением, унитарным предприятием, обязано применять положения данного Закона при предоставлении ему в соответствии с БК РФ бюджетных инвестиций в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства. Ряд юридических лиц при этом могут применять по общему правилу Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ, в том числе субъекты естественных монополий и организации, осуществляющие иные регулируемые виды деятельности, хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия публично-правовых образований в совокупности превышает 50%, а также дочерние хозяйственные общества, в уставном капитале которых более 50% долей в совокупности принадлежит заказчикам, перечисленным в п. 1 ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ, и их дочерние хозяйственные общества.

При осуществлении закупок за счет указанных средств на указанные юридические лица распространяются положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, регулирующие деятельность заказчика, в случаях и в пределах, которые определены в соответствии с бюджетным законодательством РФ в рамках договоров об участии Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования в собственности субъекта инвестиций. С учетом п. 3 ч. 4 ст. 1 Федерального закона от 18.07.2011 № 223-ФЗ такие закупки полностью исключаются из сферы действия данного Закона, однако в данном случае Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ не определяет, какие именно его нормы должны применяться к этим закупкам, относя решение этого вопроса на соответствующие договоры. В связи с этим заметим, что ряд подзаконных актов, которые устанавливают требования к выполнению специальных норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, указывают, что они распространяются на все закупки, осуществляемые на основании ч. 4 ст. 15 данного Закона, а на закупки, осуществляемые в соответствии с ч. 5 ст. 15 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, — только если это предусмотрено соответствующим договором (п. 5 Правил ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, утвержденных постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1084).

Становится очевидным тот факт, что в последнем случае к отношениям, которые не регулируются нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ, применяемыми согласно договору о предоставлении бюджетных инвестиций, должны применяться общие нормы гражданского законодательства. В любом случае, полагаем, что организации, руководствующиеся по общему правилу Федеральным законом от 18.07.2011 № 223-ФЗ, вправе при закупке в соответствии с Законом включать в договоры условия, следующие из норм положения о закупке, которые не противоречат ему. Правоприменительной практики, подтверждающей данные выводы, к настоящему моменту не сложилось.

Добавим, что согласно ч. 4 ст. 5 Федерального закона от 30.12.2008 № 307-ФЗ «Об аудиторской деятельности» договор на проведение обязательного аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности организации, в уставном (складочном) капитале которой доля государственной собственности составляет не менее 25%, а также договор на проведение аудита бухгалтерской (финансовой) отчетности государственной корпорации, государственной компании, публично-правовой компании заключается по итогам проведения открытого конкурса в порядке, установленном законодательством РФ о контрактной системе, не реже чем один раз в пять лет, т. е. выбор аудиторской организации или индивидуального аудитора осуществляется путем проведения именно конкурса, который проводится с применением процедурных норм Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ.