Система и организация прокуратуры российской федерации

Система прокуратуры Российской Федерации

1. Систему прокуратуры Российской Федерации составляют Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры, научные и образовательные организации, редакции печатных изданий, являющиеся юридическими лицами, а также прокуратуры городов и районов, другие территориальные, военные и иные специализированные прокуратуры.

Генеральная прокуратура Российской Федерации, прокуратуры субъектов Российской Федерации, приравненные к ним прокуратуры, научные и образовательные организации имеют в оперативном управлении объекты социально-бытового и хозяйственного назначения.

• 2. Образование, реорганизация и ликвидация органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции осуществляются Генеральным прокурором Российской Федерации.
• 3. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры Российской Федерации, не допускаются.
• 4. Утратил силу с 15.01.2011.
• 1. Пункт 1 комментируемой статьи раскрывает в общих чертах систему прокуратуры Российской Федерации, во главе которой находится Генеральная прокуратура, служащая руководящим и методическим центром управления нижестоящими прокуратурами (структуру Генеральной прокуратуры РФ см. в комментарии к ст. 14 Закона о прокуратуре).

Ключевое место в системе прокуратур регионального звена занимают прокуратуры субъектов Российской Федерации, число которых совпадает с числом субъектов РФ и составляет после проведенных укрупнений регионов 85 (примерную структуру прокуратуры субъекта РФ и приравненной к ней прокуратуры см. в комментарии к ст. 15 Закона о прокуратуре). О территориальных и иных прокуратурах районного звена, входящих в структуру прокуратур субъектов РФ, см. подробнее в комментарии к ст. 16.

Вместе с тем важное значение имеет уяснение вопроса о том, какие прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов РФ (специализированные), существуют в настоящее время. Законодатель прямо называет только военные прокуратуры, причем им посвящен самостоятельный раздел VI «Особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры», в связи с чем подробную информацию об этом виде специализированных прокуратур см. в комментарии к ст. 46 Закона о прокуратуре.

Наиболее многочисленными из иных (не военных) специализированных прокуратур регионального звена являются — Московская межрегиональная, Восточно-Сибирская, Дальневосточная, Западно-Сибирская, Приволжская, Северо-Западная, Уральская и Южная транспортные прокуратуры, которые были вновь созданы в 2006 — 2007 гг. Сферой ответственности транспортных прокуратур выступает обеспечение законности на водном (речном и морском), воздушном и железнодорожном транспорте, а также в таможенной сфере.

Анализ истории функционирования региональных транспортных прокуратур говорит о нестабильности их подсистемы. В 2001 г. на основании приказа Генерального прокурора РФ от 22.01.2001 № 2 «Об изменении организации прокурорского надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах и реорганизации транспортных прокуратур»^[1] 17 региональных транспортных прокуратур были ликвидированы с переподчинением входивших в их структуру транспортных прокуратур (на правах районных) прокурорам субъектов РФ. Воссоздание таких прокуратур в 2006 — 2007 гг. свидетельствует об ошибочности принятого перед этим решения, поскольку была утрачена управляемость нижестоящими транспортными прокуратурами, функционировавшими в силу специфики их деятельности далеко за пределами соответствующих субъектов РФ. В период 2003 — 2006 гг. функционировала Московская региональная прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте, которая в последующем на правах районной была включена в состав Московской региональной транспортной прокуратуры.

В подчинении у названных прокуратур находятся транспортные прокуратуры (на правах районных), которые во всех названных выше региональных транспортных прокуратурах, кроме Московской, имеют названия, связанные с населенными пунктами. При этом в зависимости от местонахождения они осуществляют надзор за исполнением законов на всех видах перечисленного выше транспорта, а также в таможенных органах. В структуре Московской региональной транспортной прокуратуры, учитывая специфику московских авиационного и железнодорожного узлов, функционируют Московская прокуратура по надзору за исполнением законов на воздушном и водном транспорте, а также сугубо «железнодорожные» транспортные прокуратуры, причем значительная их часть базируется в г. Москве (например, Московско-Курская, Московско-Рязанская, Московско-Смоленская, Московско-Ярославская и ряд других).

Две специализированные прокуратуры (на правах прокуратур субъектов РФ) — комплекса «Байконур» (Республика Казахстан) и ЗАТО г. Межгорье (Республика Башкортостан) выполняют специфические задачи, в силу чего напрямую подчиняются Генеральной прокуратуре РФ.

Особое место занимает старейшая из специализированных прокуратур — Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура, созданная в 1990 г., которая осуществляет свою деятельность в субъектах РФ, находящихся в пределах Волжского бассейна. В структуру данной прокуратуры наряду с аппаратом входят 16 межрайонных природоохранных прокуратур — Астраханская, Волгоградская, Ивановская, Казанская, Костромская, Марийская, Нижегородская, Осташковская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Тверская, Ульяновская, Чебоксарская, Череповецкая и Ярославская. К слову, на протяжении 1997—2001 гг. в системе прокуратуры РФ функционировала еще одна прокуратура на правах областных — Московская региональная природоохранная прокуратура.

Наконец, необходимо назвать специализированные прокуратуры (на правах районных), которые подчиняются непосредственно прокурорам субъектов РФ. Наиболее многочисленными из них являются прокуратуры по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях, название которых говорит само за себя. Далее в порядке убывания следуют межрайонные природоохранные прокуратуры, численность которых в начале 2010;х гг. несколько увеличилась. Особую роль играют прокуратуры по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах (ранее — прокуратуры войсковых частей) и прокуратуры закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО), которые до 2001 г. напрямую подчинялись Генеральной прокуратуре РФ, но были переподчинены прокурорам субъектов РФ в целях обеспечения лучшей управляемости их деятельностью. Специфика их деятельности связана с обеспечением законности на указанных в их названии объектах и территориях и сопряжена с особым режимом секретности. Ниже в таблице приводится распределение численности названных специализированных прокуратур в разрезе федеральных округов по состоянию на начало 2017 г.

Специализированные прокуратуры (на нравах районных)

Окончание таблицы

Наибольшее количество прокуратур по надзору за соблюдением законов в исправительных учреждениях находится в Пермском крае и Свердловской области — по 5, прокуратур ЗАТО — в Челябинской области (3), прокуратур по надзору за исполнением законов на особо режимных объектах — в Московской области (3), природоохранных прокуратур — в Республиках Коми и Крым, Краснодарском, Пермском и Хабаровском краях, Иркутской, Кемеровской, Оренбургской, Свердловской и Челябинской областях (во всех по 2). В Республике Татарстан также функционируют две межрайонные природоохранные прокуратуры — Татарская и Казанская, но вторая подчиняется Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору.

Помимо названных специализированных прокуратур (на правах районных) следует упомянуть подчиняющиеся соответствующим прокурорам субъектов РФ прокуратуры метрополитена (г. Москва и Санкт-Петербург), Аксарайскую прокуратуру по надзору за соблюдением законов на Аксарайском газоконденсатном комплексе (Астраханская область), Кемеровскую межрайонную прокуратуру по надзору за исполнением законов в угледобывающей отрасли (Кемеровская область) и прокуратуру космодрома «Восточный» (Амурская область)¹.

Таким образом, система специализированных прокуратур весьма разнообразна. Важное значение в этой связи имеет вопрос о том, каким образом руководители перечисленных прокуратур определяют сферы персональной ответственности, избегая при этом, во-первых, дублирования в работе с территориальными и иными прокурорами, а, во-вторых, исключая при этом ситуацию, когда те или иные объекты прокурорского надзора остаются вообще без внимания. Общие организационные начала по этому поводу излагаются в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ, важнейшим из которых является его приказ от 07.05.2008 № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур»^[2][3], с учетом положений которого прокуроры субъектов РФ, а также приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и Волжский межрегиональный природоохранный прокурор определяют сферы ответственности подчиненных им нижестоящих прокуроров районного звена. Кроме того, в контексте разграничения компетенции следует также назвать приказы Генерального прокурора РФ от 30.03.2001 № 17 «О полномочиях прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов на особо режимных объектах и в закрытых административно-территориальных образованиях»^[4], от 12.03.2008 № 39 «Об организации работы прокуратур городов с районным делением»^[4], от 07.02.2011 № 25 «О разграничении компетенции транспортных прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов органами внутренних дел на транспорте»¹ и от 15.07.2011 № 211 «Об организации надзора за исполнением законов на транспорте и в таможенных органах»^[3][7].

2. Частью 2 ст. 36 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № З-ФКЗ «О чрезвычайном положении» предусмотрено, что при введении чрезвычайного положения на территории нескольких субъектов РФ Генеральным прокурором России может быть создана межрегиональная прокуратура территории, на которой введено чрезвычайное положение. За истекший с момента вступления в силу названного законодательного акта период подобных решений руководителем прокурорской системы не принималось.

Вместе с тем следует отметить, что в истории прокуратуры РФ примеры создания такого рода прокуратур имелись. Так, в соответствии с Указом Президента РФ от 30.05.1994 № 1112 «О введении чрезвычайного положения на части территорий Республики Северная Осетия и Ингушской Республики»^[8][9] была создана Кавказская межрегиональная прокуратура. Чуть позже, в 1997 г., также на Северном Кавказе временно создавалась межрегиональная прокуратура, основной целью деятельности которой являлось обеспечение законности в сфере межнациональных отношений.

3. Помимо органов прокуратуры в систему прокуратуры РФ входит также созданное в 2007 г. в соответствии с распоряжением Правительства РФ¹ приказом Генерального прокурора РФ ' на базе ранее самостоятельных институтов Генеральной прокуратуры РФ Федеральное государственное казенное образовательное учреждение высшего образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации», в структуру которого в настоящее время входят:

институты — Научно-исследовательский (г. Москва); Иркутский юридический институт (филиал), Казанский юридический институт (филиал), Крымский юридический институт (филиал) и Санкт-Петербургский юридический институт (филиал);

факультеты — юридический; магистерской подготовки; подготовки научных кадров; профессиональной переподготовки и повышения квалификации (все в г. Москве);

кафедры — основ организации и управления в органах прокуратуры; общих проблем прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и участия прокурора в гражданском и арбитражном процессе; прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве; государственного строительства и права; уголовно-правовых дисциплин; гражданско-правовых дисциплин; гуманитарных, социальных, экономических и информационно-правовых дисциплин; основ прокурорской деятельности (все в г. Москве).

На базе Академии создан Научно-методический центр Координационного совета генеральных прокуроров государств — участников СНГ.

При Академии функционируют два диссертационных совета — Д 170.001.01 по специальностям 12.00.02 — «Конституционное право, конституционный судебный процесс, муниципальное право», 12.00.11 — «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность»,.

12.00.12 — «Криминалистика, судебно-экспертная деятельность, оперативнорозыскная деятельность» и Д 170.001.02 по специальностям 12.00.08 — «Уголовное право и криминология, уголовно-исполнительное право», 12.00.09 — «Уголовный процесс».

Печатным органом Академии является выходящий с 2007 г. с периодичностью шесть номеров в год журнал «Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации», включенный в перечень рекомендуемых ВАК Минобрнауки рецензируемых изданий, в которых публикуются основные положения диссертационных исследований. Кроме того, с 2008 г. на базе СанктПетербургского института (филиала) с периодичностью два номера в год издается журнал «КриминалистЪ», имеющий высокий рейтинг популярности среди специалистов уголовно-правового профиля. Также в Академии продолжается издание возобновленного в 2002 г. выпуска научно-практического сборника «Следственная практика», насчитывающего на конец 2016 г. почти 200 номеров¹.

Иных образовательных и научных организаций в системе прокуратуры РФ в настоящее время нет.

• 4. Официальным печатным изданием Генеральной прокуратуры РФ является журнал «Законность», издаваемый с января 1934 г., который выходит с периодичностью 12 номеров в год и также включен в перечень рекомендуемых ВАК Минобрнауки рецензируемых изданий, в которых публикуются основные положения диссертационных исследований.
• 5. В системе прокуратуры РФ функционируют Федеральное государственное бюджетное учреждение «Санаторий работников органов прокуратуры Российской Федерации „Истра“» (Московская область), а также Федеральное государственное бюджетное учреждение «Санаторий работников органов прокуратуры Российской Федерации „Электроника“» (Хостинский район г. Сочи), являющиеся юридическими лицами.
• 6. Закрепленная в абзаце втором п. 1 ст. 11 Закона о прокуратуре норма о нахождении объектов социально-бытового и хозяйственного назначения в оперативном управлении Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур субъектов РФ, приравненных к ним прокуратур, образовательных организаций обусловлена тем, что перечисленные юридические лица находятся на полном обеспечении федерального бюджета, и в силу своего статуса не могут иметь на иных правах закрепленное за ними имущество, которое является федеральной собственностью.

Вопросы режима имущества, находящегося в оперативном управлении, в том числе правомочия по распоряжению им, регламентируются положениями главы 19 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации от 30.11.1994 № 51-ФЗ (далее — ГК РФ)^[10][11].

7. Пункт 2 комментируемой статьи относит к исключительной компетенции Генерального прокурора РФ образование, реорганизацию и ликвидацию органов и организаций прокуратуры, определение их статуса и компетенции. Наглядным примером реализации названных полномочий руководителем прокурорской системы является ликвидация прокуратур Камчатской, Пермской и Читинской областей, Агинского Бурятского, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Коми-Пермяцкого, Корякского, Усть-Ордынского Бурятского, Эвенкийского автономных округов, а также создание прокуратур Забайкальского, Камчатского и Пермского краев, реорганизация прокуратур Красноярского края и Иркутской области в результате укрупнения субъектов РФ, произошедшего в 2000;е гг. Примером реорганизации и создания новых прокуратур районного звена являются организационно-штатные мероприятия, проведенные в 2012 г.

в связи с передачей части территорий, ранее входивших в состав Московской области, городу федерального значения Москве^[12].

Пример создания образовательной организации — Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации приведен выше.

• 8. Пункт 3 ст. 11 Закона о прокуратуре, не допускающий создание и деятельность на территории России органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, фактически является дополнением к принципам единства и централизации, закрепленным в ст. 4 рассматриваемого законодательного акта (см. подробнее комментарий к указанной статье), а до 06.02.2014 также в ч. 1 ст. 129 Конституции РФ.
• * * *

• [1] СПС «КонсультантПлюс».
• [2] Все данные о названных прокуратурах получены с сайта genproc.gov.ru.
• [3] СПС «КонсультантПлюс».
• [4] Там же.
• [5] Там же.
• [6] СПС «КонсультантПлюс».
• [7] Также.
• [8] СЗ РФ. 1994. № 6. Ст. 590.
• [9] См.: распоряжение Правительства РФ от 24.03.2007 № 345-р «О создании федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования „Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации“ // СЗ РФ. 2007. К» 14.Ст. 1711. э См.: приказ Генерального прокурора РФ от 06.04.2007 № 44-ш «О создании федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации» // Законность.2007. № 5.
• [10] Данные приводятся с сайта www.agprf.org.
• [11] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301 (с поел. изм.).
• [12] См.: постановление Совета Федерации ФС РФ от 27.12.2011 № 560-СФ «Об утверждении изменения границ между субъектами Российской Федерации городом федеральногозначения Москвой и Московской областью» // СЗ РФ. 2012. № 1. Ст. 17.