Бюджетное устройство Российской Федерации. 
Доходы и расходы бюджетной системы

Каждое государство имеет свою организацию бюджетной системы и принципы ее построения, т. е. бюджетное устройство. Правовые нормы, закрепляющие бюджетное устройство, устанавливают виды бюджетов, действующих на территории страны, место и роль каждого из них, принципы их функционирования и взаимосвязи.

Бюджетное устройство страны определяется ее государственным устройством. В унитарном государстве бюджетная система состоит из двух уровней: государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления.

Для бюджетной системы федеративного государства характерны три уровня: государственный федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации и местные бюджеты. Так, бюджетная система США включает федеральный бюджет, бюджеты штатов и более 82 тыс. бюджетов местных административно-территориальных единиц (округов, муниципалитетов и др.).

В бюджетную систему России как федеративного государства также входят бюджеты трех уровней, являясь ее самостоятельными частями. К ним относятся два уровня государственных бюджетов и один уровень местных:

• 1) федеральный бюджет;
• 2) бюджеты субъектов РФ — бюджеты республик в составе Российской Федерации, бюджеты краев и областей, бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга, бюджет автономной области и бюджеты автономных округов;
• 3) местные бюджеты — третий уровень. К ним относятся бюджеты муниципальных образований (районов, городов и других административно-территориальных единиц, являющихся муниципальными образованиями в соответствии с федеральным законодательством и законами субъектов РФ).

Законодательно закреплены в качестве основ бюджетного устройства следующие принципы (ст. 28 БК РФ):

P единства бюджетной системы РФ;

P разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы РФ;

P самостоятельности бюджетов;

P равенства бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований;

P полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

P сбалансированности бюджета;

P результативности и эффективности использования бюджетных средств;

P общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

P прозрачности (открытости);

P достоверности бюджета;

P адресности и целевого характера бюджетных средств;

P подведомственности расходов бюджетов;

P единства кассы.

Отдельно следуют выделить принцип единства и самостоятельности бюджетов.

Принцип единства бюджетов. Несмотря на самостоятельность каждого из бюджетов в Российской Федерации, законодательство подчеркивает единство бюджетной системы. Оно проявляется во взаимодействии бюджетов всех уровней по линии доходов. Это взаимодействие осуществляется путем распределения между бюджетами регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

Законодательство определяет организационно-правовые и экономические гарантии единства бюджетной системы. К ним относятся: ее единая правовая база, использование единых бюджетных классификаций, обеспечивающих сопоставимость доходов и расходов бюджетов всех уровней, а также статистической и бюджетной информации, позволяющей составить консолидированные бюджеты, согласованные принципы бюджетного процесса; единая денежная система.

Единство бюджетной системы является необходимым условием проведения единой социально-экономической, финансовой, в том числе налоговой, политики в стране.

Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивается правом самостоятельного утверждения каждого уровня бюджета соответствующими представительными органами власти, правом определять направления использования и расходования бюджетных средств; наличием собственных источников бюджетных доходов, запрещением изъятия дополнительно полученных в ходе исполнения бюджета доходов, сумм превышения доходов над расходами и экономии по расходам.

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

В соответствии с законодательством государственные и местные бюджеты состоят из доходной и расходной частей. Кроме того, в составе бюджетов образуются целевые и резервные фонды, имеющие свои источники доходов или создаваемые за счет общих бюджетных ресурсов. Они используются на определенные цели соответственно своему предназначению. Однако их доходы и расходы входят в общий состав доходов и расходов бюджета. Все доходы и расходы бюджетной системы распределяются (разграничиваются) между бюджетами.

Законодательство устанавливает единую для всех уровней бюджетов классификацию доходов и расходов, что обеспечивает сопоставимость их показателей. Такая классификация обусловлена принципом единства бюджетной системы в РФ.

Бюджетная классификация — это группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, используемой для составления и исполнения бюджетов, составления бюджетной отчетности, обеспечивающей сопоставимость показателей бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Бюджетная классификация применяется при составлении и исполнении бюджетов всех уровней, обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ. Изначально нормативной базой для бюджетной классификации в Российской Федерации служил Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 115-ФЗ «О бюджетной классификации Российской Федерации», который утратил силу с 1 января 2008 г. в связи с выходом Федерального закона от 26 апреля 2007 г. № 63-?3. В настоящее время бюджетная классификация регулируется БК РФ.

Бюджетная классификация РФ включает (ст. 19 БК РФ):

P классификацию доходов бюджетов;

P классификацию расходов бюджетов;

P классификацию источников финансирования дефицитов бюджетов;

P классификацию операций публично-правовых образований.

Бюджетная классификация РФ является единой и используется при составлении, утверждении и исполнении бюджетов всех уровней и составлении консолидированных бюджетов всех уровней.

Законодательные (представительные) органы субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления при утверждении соответствующих бюджетов вправе производить дальнейшую детализацию объектов бюджетных классификаций, не нарушая общих принципов построения и единства бюджетной классификации РФ.

К доходам бюджетов относятся налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные поступления (ст. 41 БК РФ).

К налоговым доходам бюджетов относятся доходы от предусмотренных законодательством РФ о налогах и сборах федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и местных налогов, а также пеней и штрафов по ним.

К неналоговым доходам бюджетов относятся:

P доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

P доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

P доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах;

P средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия;

P средства самообложения граждан;

P иные неналоговые доходы.

К безвозмездным поступлениям относятся:

P дотации из других бюджетов бюджетной системы РФ;

P субсидии из других бюджетов бюджетной системы РФ (межбюджетные субсидии);

P субвенции из федерального бюджета и (или) из бюджетов субъектов РФ;

P иные межбюджетные трансферты из других бюджетов бюджетной системы РФ;

P безвозмездные поступления от физических и юридических лиц, международных организаций и правительств иностранных государств, в том числе добровольные пожертвования.

Межбюджетные трансферты — это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Они применяются для регулирования бюджета (ежегодного планового распределения доходов бюджета в целях его сбалансирования) в межбюджетных отношениях. В настоящее время наиболее распространенными их видами являются дотации и субвенции.

Дотация в бюджетных отношениях — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования.

Субвенция в бюджетных отношениях — это денежная сумма, выделяемая из вышестоящего бюджета в нижестоящие для конкретных целей на безвозмездной и безвозвратной основе. Субвенции, как и дотации, предоставляются на основе решений соответствующих представительных органов власти, принимаемых по заявкам получателей субвенций — органов представительной власти субъектов РФ и муниципальных образований.

Классификация доходов бюджетов РФ является группировкой доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и основывается на законодательных актах РФ, определяющих источники формирования доходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ.

Классификация доходов бюджетов РФ включает коды главного администратора доходов бюджета, коды вида доходов, коды подвида экономической классификации доходов, код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к доходам бюджетов.

К собственным доходам бюджетов отнесены (ст. 47 БК РФ):

P налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах;

P неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством РФ;

P доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и (или) региональных фондов компенсаций.

Так, перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней, предусмотрен НК РФ (ч. I); в БК РФ (гл. 7−9) дано перечисление видов доходных источников федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов.

Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансовое обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления. Формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству РФ, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году за счет средств соответствующих бюджетов.

Бюджетные расходы осуществляются в виде бюджетных ассигнований (ст. 69 БК РФ):

P на оказание государственных (муниципальных) услуг, в том числе ассигнования на оплату государственных (муниципальных) контрактов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

P социальное обеспечение населения;

P предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями;

P предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам — производителям товаров, работ, услуг;

P предоставление межбюджетных трансфертов;

P предоставление платежей, взносов, безвозмездных перечислений субъектам международного права;

P обслуживание государственного (муниципального) долга;

P исполнение судебных актов по искам к Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов.

Классификация расходов бюджетной системы включает код главного распорядителя бюджетных средств, код раздела, подраздела, целевой статьи и вида расходов, код классификации операций сектора государственного управления, относящихся к расходам бюджетов (ст. 21 БК РФ).

При сопоставлении объемов доходов и расходов бюджета большое значение имеет принцип сбалансированности бюджета, закрепленный в законодательстве, т. е. соответствие объема расходов бюджета объему его доходов. Он является необходимым условием реализации намеченных расходов.

Негативным проявлением отклонения от этого принципа является дефицит бюджета, т. е. превышение расходов над доходами.

В связи с дефицитом бюджета в 1990 г. впервые в России (как и в существовавшем тогда СССР) было произведено организационное перестроение расходной части бюджета: в ней выделены две части — бюджет текущих расходов и бюджет развития, что стало впоследствии общим требованием законодательства для бюджетов всех уровней.

Помимо этого в бюджете текущих расходов предусмотрено выделение защищенных статей, перечень которых должен определяться ежегодно при утверждении бюджета соответствующим представительным органом власти. К ним отнесены, например, расходы по заработной плате, пенсиям, стипендиям, хозяйственным расходам на аренду, охрану, отопление, освещение и др. По этим статьям предусмотрено обязательное производство расходов в полном объеме.

Однако в федеральном бюджете на 1998 и 1999 гг. защищенные статьи не утверждались. В БК РФ 1998 г. выделение их также не предусмотрено.

В условиях бюджетного дефицита Законом РФ «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса РСФСР» (утратил силу с 1 января 2000 г.) было предусмотрено применение следующих мер:

• а) при утверждении бюджета устанавливается предельный уровень (размер) его дефицита;
• б) при превышении этого уровня вводится механизм секвестра расходов. Секвестр выражается в пропорциональном снижении расходов бюджета (на 5, 10, 15% и т. д.) ежемесячно по всем статьям бюджета, кроме защищенных;
• в) привлечение средств путем выпуска займов (государственных или местных) и использование кредитов. Такие средства привлекаются на основании разрешений соответствующих представительных органов.

В БК РФ 1998 г. термин «секвестр» и упомянутый порядок его применения отсутствуют. Взамен этого было введен режим «блокировки расходов бюджета», который также с 1 января 2009 г. утратил силу.

В настоящее время согласно ст. 226 БК РФ при организации исполнения бюджета по расходам могут предусматриваться «утверждение и доведение до главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств предельного объема оплаты денежных обязательств в соответствующем периоде текущего финансового года (предельные объемы финансирования)» .