Специализированные учреждения ООН

В соответствии со ст. 57 и 63 Устава ООН различные специализированные учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широкой международной ответственностью в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и т. д., могут быть поставлены в связь с ООН путем заключения соответствующего соглашения с ЭКОСОС, которое подлежит утверждению Генеральной Ассамблеей.

Некоторые специализированные учреждения ООН наделены полномочиями в области защиты прав человека. К их числу следует отнести, прежде всего. Международную организацию труда.

(МОТ) и Организацию ООН по вопросам науки и культуры (ЮНЕСКО).

Международная организация труда

МОТ — одна из старейших и наиболее представительных универсальных международных организаций. Она была учреждена в 1919 г. в качестве подразделения Лиги Наций, которое занималось вопросами регулирования трудовых отношений. В 1946 г. МОТ стала первым специализированным учреждением ООН.

На начало 2012 г. участниками МОТ являлись 183 государства. Центральные органы МОТ находятся в Женеве.

Вклад, который нормотворческая и правоприменительная деятельность МОТ внесла в становление и развитие прав человека как международно-правовой доктрины, трудно переоценить. Организация начала активную деятельность по разработке международных стандартов в области труда в форме конвенций и рекомендаций, толкующих их положения, буквально сразу после своего учреждения. В их числе следует отметить инструменты в области детского труда, защиты женщин, рабства и принудительного труда, охраны здоровья, справедливого вознаграждения, использования труда мигрантов, права на свободу собрания и ассоциаций. Все эти документы имеют прямое отношение к правам человека и во многом предвосхищают положения международных договоров в области прав человека, разработанных в рамках ООН.

Многие правоведы справедливо отмечает, что Филадельфийская декларация 1944 г. и Устав МОТ 1946 г., согласно которым все люди, независимо от расы, происхождения или пола, имеют право стремиться к материальному благополучию и духовному развитию в условиях свободы и достоинства, экономической безопасности и равных возможностей, стали прототипом формулировок Всеобщей декларации прав человека и повлияли на соответствующие статьи Международных пактов о правах человека.

Принятая на 86-й сессии МОТ в 1998 г. Декларация основополагающих принципов в сфере труда и занятости сформулировала четыре принципа, которые обязательны для всех государств — членов МОТ. Это упразднение всех форм принудительного труда, свобода объединения и признание права на ведение коллективных переговоров, недопущение дискриминации в области труда и занятости и запрещение детского труда. Все эти принципы корреспондируют с нормами международного права в области прав человека.

Основными направлениями деятельности МОТ являются нормотворчество, толкование установленных норм и контроль за их исполнением. В рамках МОТ принимаются конвенции, которые носят юридически обязывающий характер для участвующих в них государств, а также рекомендации необязательного характера, которые не подлежат ратификации, но являются источником «мягкого» права и служат руководством в отношении политики, законодательства и практики. Конвенции и рекомендации разрабатываются Международной конференцией труда и принимаются квалифицированным большинством голосов делегатов.

МОТ имеет уникальный, разветвленный, развитый и весьма действенный контрольный механизм. Устав МОТ подразумевает, что государство, ратифицировавшее конвенцию, обязано представлять в коллегиальный орган — Международное бюро труда — периодические доклады о ее исполнении. Параллельно доклад направляется наиболее крупным организациям работодателей и работников в стране для замечаний и комментариев.

Доклад и замечания направляются в Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций — выборный контрольный орган, состоящий из 20 экспертов. По итогам рассмотрения выпускается ежегодный доклад, содержащий замечания и комментарии Комитета. Помимо этого государствам направляются рекомендации, которые не публикуются в печати, однако находятся в открытом доступе в электронной базе данных ILOLEX. Ежегодный доклад препровождается Международной конференции труда — главному органу МОТ, — где он рассматривается трехсторонним Комитетом Конференции по применению норм. Комитет, в свою очередь, выделяет для обсуждения некоторые замечания и предлагает государствам отчитаться по ним.

Следует также отметить существующие в МОТ специальные контрольные процедуры в области прав человека.

Так, ст. 24 Устава МОТ постановляет, что профсоюзы и организации работодателей могут направлять представления о невыполнении государством обязательств по договорам. Представления принимаются к рассмотрению Административным советом МОТ, который учреждает специальный трехсторонний комитет для подготовки заключений и рекомендаций по существу. Рекомендации затем представляются Административному совету для принятия окончательного решения.

Статья 26 Устава МОТ предусматривает возможность направления аналогичных жалоб правительствами других стран, ратифицировавших соответствующую конвенцию, а также делегатами Международной конференции труда и самой конференцией. Жалобы рассматриваются специальными комиссиями по расследованию, которые проводят слушания в Женеве и осуществляют визиты в заинтересованное государство. Их рекомендации публикуются в специальных выпусках бюллетеня МОТ.

Полномочия по надзору за последующими действиями в отношении обеих категорий жалоб и исполнением рекомендаций по ним возложены на Комитет экспертов.

Пункт 5(е) ст. 19 Устава позволяет МОТ запрашивать у государств информацию по выполнению положений конвенций, которые ими не ратифицированы. Результаты работы этой процедуры — Общие обзоры, которые готовятся Комитетом экспертов на основании докладов государств и содержат примеры наилучшей практики в отношении «внедоговорного» выполнения договорных норм. При этом ч. 2 ст. 23 Устава МОТ также предусматривает возможность направления комментариев к вышеуказанным докладам для объединений работников и работодателей.

В исключительных случаях в соответствии со ст. 33 Устава МОТ Международная конференция труда может призвать своих членов к осуществлению воздействия на государство, особенно грубо нарушающее международные трудовые стандарты. На практике это было сделано только один раз — в 2001 г. в отношении Мьянмы, в течение десятилетий подвергавшейся критике за использование принудительного труда и детского труда и отказывавшейся сотрудничать по этому вопросу с МОТ. В результате ряд государств применили в отношении Мьянмы экономические санкции, и она была принуждена принять меры по исправлению ситуации.

Наконец, следует отметить специальные процедуры по свободе ассоциации и праву на ведение коллективных переговоров. Комитет Административного совета по свободе объединения рассматривает сообщения о нарушениях государствами конституционных принципов по свободе ассоциации и праву на коллективное отстаивание интересов от ассоциаций работников, работодателей и (по крайней мере, в теории) государств. Уникальность этой процедуры состоит в том, что она применяется ко всем государствам — членам МОТ вне зависимости от того, ратифицировали ли они соответствующие конвенции.

Комиссия по расследованию и примирению в области свободы объединения также рассматривает аналогичные жалобы, однако «запуск» ее процедуры предусматривает согласие заинтересованного государства. При этом государство может не быть членом МОТ.

Доказательством эффективности системы контроля в рамках МОТ служат готовность государств к сотрудничеству и высокий процент представляемых в срок докладов. Кроме того, соблюдение стандартов, установленных конвенциями, является условием предоставления технической помощи государствам. Существует и обязательный перечень конвенций, которые государство обязано ратифицировать при вступлении в МОТ.

По некоторым направлениям контрольные механизмы МОТ существенно обошли в развитии другие универсальные механизмы международного контроля в области прав человека. Так, предложенная в середине прошлого десятилетия бывшим Верховным комиссаром ООН по правам человека Л. Арбур и представителями договорных органов по правам человека идея о создании единого договорного органа по правам человека в целом напоминает практику МОТ. То же относится и к инициативе о создании единой системы подачи жалоб на нарушения договорных обязательств в области прав человека.

Практика работы контрольного механизма МОТ во многом предвосхитила Универсальный периодический обзор, в котором наравне с докладом государства рассматривается информация из альтернативных источников. В договорных органах по правам человека такая практика существует лишь де-факто, не будучи предусмотрена положениями договоров.

Безусловно, МОТ не имеет полномочий по отслеживанию обязательств государств по исполнению положений международных договоров в области прав человека согласно классификации ООН. Вместе с тем ряд ключевых конвенций МОТ не только имеют прямое отношение к правам человека, но и в целом повторяет и развивает закрепленные в них правовые нормы, касающиеся, прежде всего, экономических и социальных прав. МОТ контролирует исполнение и претворение в жизнь этих норм, взаимодействует с государствами и другими заинтересованными сторонами. Уже на этом основании можно сделать вывод, что МОТ является одним из универсальных механизмов защиты прав человека.