Административное управление и административно-правовое регулирование в области культуры и туризма

Организация области культуры и туризма, правовые основы управления и регулирования в этой области.

В России сформирована организационная система административного управления и административно-правового регулирования, получившая наименование " Культура и туризм" . Ее предметную основу составляет гуманитарная область — культура и туризм. В управленческую часть указанной системы входят Министерство культуры Российской Федерации, а также подведомственные ему Федеральное архивное агентство и Федеральное агентство по туризму.

Термин " культура" образован от многозначного лат. cultura — возделывание, воспитание, образование, развитие, почитание. Понятие, обозначаемое этим термином, характеризует определенный уровень развития общества, народов, иных социальных общностей, их организации и функционирования. Различают духовную и материальную культуру, которые находят воплощение в культурных ценностях, создаваемых в процессе культурной деятельности и включаемых в культурное наследие и культурное достояние России.

Академия туризма в Монте-Карло предложила следующее определение понятия " туризм" : это «общее понятие для всех форм временного выезда людей с места постоянного жительства в оздоровительных целях, для удовлетворения познавательных интересов в свободное время или профессионально-деловых целей без занятий оплачиваемой деятельностью в месте временного пребывания» .

Легитимные определения основных понятий и терминов области культуры содержатся в Модельном законе о культуре от 4 декабря 2004 г. и Основах законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г. № 3612−1 (далее — Модельный закон о культуре и Основы законодательства о культуре соответственно) [21. Ст. 3; 222. Ст. 3].

Культурные ценности — это объекты духовной и материальной культуры. К объектам духовной культуры относят нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, произведения литературы, искусства, народного художественного творчества, результаты и методы научных исследований культурной деятельности и т. д. Материальными культурными ценностями являются здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты, имеющие историко-культурную значимость.

Культурное достояние народов Российской Федерации представляет собой совокупность культурных ценностей, а также организаций культуры, которые имеют общенациональное (общероссийское) значение и в силу этого безраздельно принадлежат Российской Федерации и субъектам РФ без права их передачи иным государствам и союзам государств с участием РФ. К культурному достоянию следует относить и творческих работников, трудом которых создавались в России и создаются культурные ценности, имеющие общенациональное значение.

Существуют многочисленные виды организаций культуры:

I) театры и кинотеатры; 2) концертные организации и коллективы; 3) театральные и концертные кассы; 4) цирки; 5) библиотеки; 6) музеи; 7) выставки; 8) дворцы культуры и дома культуры; 9) клубы; 10) дома различных категорий творческих работников (например, дома кино, дома артистов, дома композиторов);

II) планетарии; 12) парки культуры и отдыха; 13) лектории и народные университеты; 14) экскурсионные бюро (за исключением туристических экскурсионных бюро); 15) заповедники; 16) ботанические сады; 17) зоопарки; 18) национальные парки; 19) природные парки и ландшафтные парки; 20) профессиональные творческие организации (союзы писателей, театральных деятелей, кинематографистов, журналистов и т. д.).

Организации культуры, как правило, не преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяют прибыль между своими членами. Подавляющее число организаций культуры является некоммерческими.

По форме собственности организации культуры подразделяют на государственные (федеральные и региональные, т. е. субъектов РФ), муниципальные, частные, общественные. Государственные организации культуры финансируются из федерального бюджета или бюджетов субъектов РФ, муниципальные организации культуры финансируются из муниципальных бюджетов. Они подчинены соответственно органам исполнительной власти РФ или субъектов РФ либо органам местного самоуправления, ими и учреждаются. Частные организации культуры принадлежат физическим и юридическим лицам на праве собственности, которые их учреждают и финансируют.

Общественные организации культуры — это основанные на членстве общественные объединения, созданные на основе совместной деятельности для защиты общих интересов и достижения уставных целей объединившихся граждан. В организационно-правовой форме общественных организаций учреждаются, например, творческие союзы [193. Ст. 8].

Законодательное регулирование области культуры осуществляют Конституция РФ, Основы законодательства о культуре, иные федеральные законы. Согласно Конституции РФ каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества. Интеллектуальная собственность охраняется законом. Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

К ведению Российской Федерации Конституция РФ отнесла установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного развития. Обеспечение проведения единой государственной политики в области культуры она возложила на Правительство РФ. В совместном ведении Российской Федерации и се субъектов находятся охрана памятников истории и культуры, общие вопросы культуры [27. Ст. 44; ст. 71, п. «е»; ст. 72, ч. 1, п. «д», «е»; ст. 144, ч. 1, п. «в» ].

Основы законодательства о культуре регулируют широкий спектр вопросов. Они определяют: а) задачи федерального законодательства о культуре и его состав; б) основные понятия области культуры и ее структуру; в) основополагающие принципы, действующие в области культуры (суверенитет РФ; равное достоинство культур народов и иных этнических общностей РФ, их прав и свобод; обязательность культурных аспектов в государственных программах развития).

Основы законодательства о культуре устанавливают: 1) права и свободы человека в области культуры; 2) нрава и свободы народов и иных этнических общностей области культуры; 3) состав национального культурного достояния и культурного наследия народов РФ; 4) правовое положение творческих работников и особенности их взаимодействия с государством; 5) обязанности государства в области культуры; 6) полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области культуры; 7) экономическое регулирование в области культуры; 8) порядок осуществления культурных обменов Российской Федерации с зарубежными странами; 9) ответственность за нарушение законодательства о культуре [222. Разд. 1-Х].

Правительство РФ как высший орган исполнительной власти осуществляет административное управление и административно-правовое регулирование в области культуры посредством правотворческой и правоприменительной деятельности. Оно принимает многочисленные правовые акты, направленные на регулирование области культуры.

Область туризма. Ведущая роль в ее правовом регулировании принадлежит Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» [2061. Указанный Закон определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в РФ. Он регулирует отношения, возникающие при реализации права граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов РФ.

Согласно Федеральному закону «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» туризм — это временные выезды (путешествия) граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства с постоянного места жительства в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых, религиозных и иных целях без занятия деятельностью, связанной с получением дохода от источников в стране (месте) временного пребывания. Туристская деятельность включает туроператорскую и турагентскую деятельность, а также иную деятельность по организации путешествий.