Судебный контроль. 
Административное право

Главным назначением судебной власти является правосудие. Если судебная власть осуществляет действительное правосудие, она имеет колоссальные возможности поддерживать в стране высочайший уровень законности. Тем самым судебная власть обеспечивает законность собственной деятельности и действий иных ветвей публичной власти, их органов и должностных лиц, служащих, а также организаций и граждан, попадающих в орбиту судебных постановлений. Если же суды отступают от принципов правосудия, коррозия, коррупция неотвратимо разъедает весь механизм государственной власти и общественное устройство. Поэтому трудно переоценить значение судебной власти для обеспечения законности.

Важной частью судебного контроля в сфере административного управления является проверка законности актов органов исполнительной власти и должностных лиц. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает, что суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа, должностного лица Конституции РФ, федеральному конституционному закону, федеральному закону, общепризнанным принципам и нормам международного права, международному договору РФ, конституции (уставу) субъекта РФ, закону субъекта РФ, принимает решение в соответствии с правовыми положениями, имеющими наибольшую юридическую силу [31. Ст. 5, ч. 3].

В указанном Законе установлено, что Конституционный Суд РФ является судебным органом конституционного контроля 129. Ст. 1; 31. Ст. 18, ч. 1]. Другие виды судов закон прямо не наделяет контрольными полномочиями.

Основная задача судов общей юрисдикции, арбитражных судов состоит в том, чтобы разрешать правовые споры и рассматривать соответствующие дела (административные, гражданские, уголовные и иные). В процессе судебного разбирательства у судов и возникает необходимость в осуществлении контрольной функции. Согласно гражданскому и уголовному процессуальному законодательству при выявлении случаев нарушения законности в деятельности субъектов административной власти суд вправе вынести частное определение и направить его указанным лицам. Последние обязаны рассмотреть частное определение и в течение месяца сообщить о принятых мерах [41. Ст. 226; ч. 1, 3; 54. Ст. 30, ч. 4]. Судья, рассматривающий дело об административном правонарушении, при установлении причин такого правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносит в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий. Организации и должностные лица обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах судье [45. Ст. 29.13].

Существуют определенные процессуальные особенности в рассмотрении в арбитражном суде дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений. Это прежде всего дела об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также дела об оспаривании аналогичных ненормативных правовых актов решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов и должностных лиц. Арбитражный суд, установив, что оспариваемый акт, решения и действия (бездействие) указанных органов и должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правому акту, принимает решение о признании такого акта недействительным, а решений и действий (бездействия) незаконными [33. Ст. 195, ч. 2, п. 2; ст. 201, ч. 2].

Прокурорский надзор возложен на прокуратуру РФ как единую федеральную централизованную систему органов. Он осуществляется от имени Российской Федерации. Прокурорский надзор состоит в постоянном, систематическом наблюдении за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России федеральными министерствами и ведомствами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными органами и должностными лицами. Целями прокурорского надзора являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства [132. Ст. 1, ч. 1, 2; ст. 21, ч. 1].

Основными направлениями надзорной деятельности прокуратуры РФ являются: 1) исполнение законов; 2) соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 3) исполнение законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; 4) исполнение законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание, и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; 5) участие в рассмотрении дел судами, предусмотренных федеральным процессуальным законодательством [132. Разд. III и IV].

Прокуратура проводит проверки исполнения законов на основании поступивших сообщений и иной информации о нарушении законности. При установлении фактов нарушения законности прокурор вправе осуществить ряд предусмотренных федеральным законом мер непосредственного прокурорского реагирования. Он может опротестовать противоречащие закону правовые акты, обратиться в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными, внести представление об устранении нарушений закона, а также письменное предостережение о недопустимости нарушения закона при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях. По факту нарушения законности и при наличии достаточных юридических оснований прокурор имеет право вынести постановление о возбуждении уголовного дела или дела об административном правонарушении либо иное постановление.

Генеральный прокурор РФ ежегодно представляет палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклад о состоянии законности и правопорядка в Российской Федерации и о проделанной работе, но их укреплению [132. Ст. 12, ч. 7].

Административный надзор представляет собой постоянное, систематическое наблюдение за точным и неуклонным исполнением законов и подзаконных правовых актов, осуществляемое уполномоченными органами административной власти в пределах установленной компетенции в отношении организационно неподчиненных им юридических и физических лиц независимо от ведомственной принадлежности и форм собственности. Различие между надведомственным (внешним) контролем и административным надзором состоит в том, что в первом случае контролирующие органы и должностные лица проверяют не только законность, но и целесообразность деятельности подконтрольных лиц и объектов. Административный надзор ограничен исключительно проверкой законности деятельности. Контрольные полномочия допускают вмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных объектов и лиц. Органы административного надзора подобными полномочиями не обладают.

По кругу лиц, за которыми осуществляется административный надзор, различают три их вида: а) надзор в отношении неопределенного (неперсонифицированного) круга юридических и физических лиц; б) надзор в отношении определенного (персонифицированного) круга юридических и должностных лиц, граждан и по конкретным вопросам; в) персонифицированный административный надзор органов внутренних дел в отношении установленных категорий граждан, освобожденных из мест лишения свободы.

Первый вид административного надзора осуществляется за соблюдением общеобязательных правил, установленных законами и иными нормативными правовыми актами, следование которым обеспечивает безопасность в определенных сферах деятельности и на определенных объектах. Указанные правила действуют в таких сферах, как оборона, государственная и общественная безопасность, Государственная граница РФ, общественный порядок, безопасность дорожного движения и пожарная безопасность, образование, защита прав потребителей и благополучие человека, ветеринария и др. Данный вид административного надзора возложен обычно на федеральные службы, которые находятся в ведении Президента РФ или Правительства РФ либо федеральных министерств. В этих целях редко создаются государственные инспекции (например, Государственная инспекция безопасности дорожного движения МВД России или Государственная инспекция по маломерным судам МЧС России).

Второй вид административного надзора предполагает конкретизацию (персонификацию) лиц, в отношении которых осуществляется надзор, и конкретизацию круга вопросов, по которым осуществляется надзор. Например, данный вид надзора распространяется на юридических и должностных лиц, использующих радиоактивные материалы, средства цветного копирования и ответственных за их сохранность, на граждан, получивших право на приобретение, хранение и использование огнестрельного оружия, а потому обязанных соблюдать соответствующие правила.

Третий вид административного надзора распространяется на граждан, освобожденных из мест лишения свободы. Он осуществляется полицией в соответствии с Федеральными законами «О полиции» и «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» [122. Ст. 12, ч. 1, п. 26; 176].

Обращения граждан и организаций как способ обеспечения законности

Согласно Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления [27. Ст. 33]. Порядок реализации гражданами закрепленного за ними указанного конституционного права установлен Федеральным законом «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Обращение гражданина представляет собой письменное предложение, заявление или жалобу, а также устное обращение в государственный орган, орган местного самоуправления. Существуют три формы обращения граждан: предложение, заявление, жалоба [124. Ст. 4].

Предложение является рекомендацией гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иной сфер деятельности государства и общества. Заявление — это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Жалоба представляет собой просьбу гражданина о восстановлении и защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Из легальных определений понятий «предложение», «заявление» и «жалоба» видно, что все названные явления так или иначе служат обеспечению законности деятельности субъектов публичной власти, совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, содействуют реализации конституционных прав и свобод граждан, восстановлению и защите их нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Запрещено преследование гражданина в связи с его обращением в государственный орган, орган местного самоуправления или к должностному лицу с критикой их деятельности либо в целях восстановления и защиты прав граждан. Обращение, поступившее в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу в соответствии с их компетенцией, подлежат обязательному рассмотрению. По общему правилу письменное обращение рассматривается в течение 30 дней. Государственные органы, органы местного самоуправления и должностные лица обязаны осуществлять контроль за соблюдением порядка обращений, анализировать их содержание, принимать меры по своевременному выявлению и устранению причин нарушения прав, свобод и законных интересов граждан. Лица, виновные в нарушении установленного порядка рассмотрения обращений граждан, несут юридическую ответственность, предусмотренную федеральным законодательством [124. Ст. 6, ч. 1; ст. 9, ч. 1; ст. 12, ч. 1; ст. 14, 15]. Несмотря на установленные федеральным законом гарантии, нередки случаи существенного нарушения порядка работы с обращениями граждан.

Особый порядок установлен для такого вида обращений, как жалобы. Кроме административного порядка, рассмотренного выше, установлен также судебный порядок рассмотрения и разрешения жалоб граждан и организаций. Он урегулирован ГПК РФ и Законом РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» [41. Гл. 25. Ст. 254−258; 188|.