Методы деятельности субъектов государственной администрации и их виды

Особенности методов деятельности субъектов государственной администрации. Методы властные и невластные, убеждения и принуждения. Методы экономические, организационные, информационные, социально-психологические, административно-правовые. Объективная необходимость взаимосвязи методов.

Слово " метод" образовано от греч. — путь, способ, прием, образ действий. Рассмотрение деятельности субъектов государственной администрации через призму методов позволяет получить представление о том, как она осуществляется, с помощью каких приемов, способов и средств, насколько эффективно, как указанные субъекты выполняют возложенные па них задачи, функции и обязанности, как реализуют права.

Деятельность субъектов государственной администрации богата своим разнообразным содержанием. Далеко не вся она является регулирующей, управляющей. Указанным субъектам приходится собирать информацию о состоянии сфер своей деятельности, анализировать ее, проводить необходимые экономические расчеты, что свидетельствует о применении специальных методов, характерных для деятельности невластного характера. В таких случаях применяются обычно методы информационные, статистические, экономические, которые не требуют присутствия и реализации властных полномочий. Правда, в последующем результаты использования указанных методов могут найти закрепление и в правовых актах, т. е., по существу, властных действиях.

С учетом признака " властности — невластности" методы, имеющие место в деятельности субъектов государственной администрации, следует разделить на две большие группы: а) властные методы (управляющего, регулирующего воздействия); б) невластные методы. Первые из них требуют присутствия и реализации властных прав. Вторые не нуждаются в таких правах, не опираются на их использование и могут носить общеорганизационный, информационный, расчетный, статистический либо аналитический характер.

Развитие науки о действии механизмов регулирования и управления поведением людей, результаты длительных исследований и многовековых наблюдений практики государственного и правового регулирования, социального управления дают нам основания для выделения в управленческой, регулирующей деятельности субъектов государственной администрации пяти важнейших и тесно взаимосвязанных между собой видов методов: а) административно-правовых; б) экономических; в) организационных; г) информационных; д) социально-психологических.

Административные методы предполагают использование специальных юридических средств, имеющих исключительно административно-правовую природу. Они могут быть выражены в таких действиях, как: 1) принятие административно-правовых нормативных актов, устанавливающих систему государственной администрации, порядок административной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования; 2) издание правоприменительных административно-правовых актов с предоставлением участникам административных правоотношений субъективных прав и возложением на них юридических обязанностей; 3) государственная регистрация организаций (предприятий, учреждений) и индивидуальных предпринимателей, а также учреждение государственных организаций; 4) назначение граждан на государственные должности государственной службы, назначение руководителей государственных организаций (предприятий, учреждений), освобождение указанных лиц от занимаемых ими должностей; 5) удовлетворение законных интересов и требований участников административных правоотношений, в том числе граждан, по разнообразным основаниям; 6) выдача разрешений на осуществление определенной деятельности и изъятие, признание недействительными таких разрешений в случае нарушения правил их использования (лицензий; разрешений на приобретение и ношение оружия); 7) регистрация фактов, имеющих административно-правовое значение (регистрация граждан, но месту жительства или пребывания; регистрация иностранцев по месту пребывания; регистрация транспортных средств и оружия); 8) предоставление государственных заказов организациям (предприятиям) различных форм собственности на основе результатов конкурсов; 9) предоставление объектов государственной собственности (имущества) в пользование организациям (предприятиям, учреждениям) различных форм собственности на условиях имущественного найма (аренды); 10) установление постоянных и временных ограничений на выполнение определенных видов деятельности или работ (хранение и провоз опасных веществ и багажа; проезд транспортных средств; вылов рыбы; охоту на диких животных и т. д.); 11) выполнение предусмотренной законом контрольной и надзорной деятельности государственными органами исполнительной власти, их должностными лицами; 12) применение предусмотренных в административном праве мер морального и материального (экономического) поощрения за исправную деятельность; 13) приостановление исполнительными органами государственной власти действия правовых актов, изданных подведомственными органами, или отмена таких актов в случае их несоответствия закону и иным нормативным правовым актам; 14) применение мер административного принуждения при нарушении установленного порядка административно-правового регулирования; 15) наложение и исполнение дисциплинарных и административных наказаний за дисциплинарные и административные правонарушения.

В административно-правовой литературе широко распространено деление административно-правовых методов на две группы в зависимости от того, основаны ли они па убеждении либо принуждении. Методы убеждения позволяют добиваться должного поведения участников административно-правовых отношений путем применения средств мягкого на них воздействия, преимущественно мер информационных, разъяснительных, рекомендательных, поощрительных. Они опираются на понимание побудительных мотивов людей к активной и позитивной, исправной деятельности.

Методы принуждения применяются в том случае, если участники административных правоотношений не исполняют, не соблюдают административно-правовые веления, осуществляют предписанную им деятельность с нарушением или вообще не выполняют такой деятельности. В этом случае субъекты государственной администрации вынуждены прибегать к применению мер административного (административно-правового) принуждения, дисциплинарной и административной ответственности.

Экономические методы призваны воздействовать па побудительные мотивы поведения людей к исправной деятельности путем применения экономических инструментов (материальных, финансовых). Они ориентированы на то, чтобы, оказывая воздействие на экономические интересы участников административных правоотношений, побудить их к должному поведению, требования к которому установлены в административном праве. Субъекты административного права, испытывающие па себе воздействие с помощью экономических методов, без видимых усилий со стороны субъектов государственной администрации сами выбирают варианты исправной деятельности, должного поведения, осознавая и соизмеряя как перспективы предполагаемых материальных выгод, так и лишений от применения материальных санкций за дисциплинарные и административные правонарушения, за неэффективность деятельности.

Широк круг экономических инструментов, установленных для сферы административной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования. Это всевозможные финансовые льготы, налоги, сборы, пошлины, квоты, процентные ставки, тарифы, премии, государственные заказы, а также административные штрафы, иные имущественные санкции.

Организационные методы — это пути, способы и приемы, посредством которых субъекты государственной администрации поддерживают ее существование и непрерывное развитие как сложно организованного структурно-функционального образования, повышение организационного уровня административной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования.

Организация как функция управленческой деятельности стала предметом теории управления с легкой руки А. Файоля (1841 -1925)С тех пор появились многочисленные литературные источники иностранных и отечественных авторов по вопросам теории и практики осуществления указанной функции, организационных методов, организационно-функционального совершенствования и развития частных и публичных организаций, образований, систем государственного и муниципального управления, государственного аппарата.

Исторический опыт и современные научные исследования убеждают, что выполнение функции организации и соответственно использование организационных методов позволяют обеспечивать организованность и порядок в масштабах государства, в любой его властной ветви, государственной структуре и любом виде государственной деятельности. Применительно к предмету административного права их можно рассматривать как комплекс действий, процесс и технологию, направленные на оптимизацию государственной администрации, создание организационных условий, необходимых для успешного осуществления возложенных на нее административной деятельности, административного управления и административно-правового регулирования.

Об уровне реального владения субъектами государственной администрации организационными методами можно судить по тем нескончаемым реформам государственных структур разных уровней, которые имели место в XX в. и продолжаются в XXI. Рок структурных перестроек и переименований па протяжении веков преследует наше государство и его администрацию, которые не могут иметь положительных результатов, но очень затрат по ресурсам и вредоносны по последствиям. При этом реформы провозглашаются одна за другой, но их официальные итоги, подтвержденные экономическими расчетами и качественными характеристиками, не подводятся.

Всякому отечественному инициатору большой или маленькой реформы будет полезен один простой совет. До того, как браться за осуществление реформы, желательно прочитать басню И. А. Крылова «Квартет». Из нее можно узнать, чем заканчиваются структурные реформы в оркестре, если они не основаны на понимании его целей, назначения и особенностей функционирования, не сопровождаются обучением оркестрантов организации совместной работы в составе определенного оркестра и умению извлекать гармоничные звуки из музыкальных инструментов.

Информационные методы характеризуют организационно-технологический уровень работы с информацией, которая является таким же важным ресурсом предметной деятельности, как природные ресурсы, труд и капитал. Информация — основной предмет труда любой администрации: государственной, муниципальной, частной, общественной.

Согласно Федеральному закону «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» информация — это «сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления» [183. Ст. 2, п. 1]. Субъекты государственной администрации в процессе своей деятельности, административного управления и административно-правового регулирования ежедневно получают, хранят, обрабатывают, анализируют, преобразуют и передают большие объемы сведений самого разнообразного содержания.

Процесс информатизации в отечественной государственной администрации запущен и пошел в 70-е гг. XX столетия. В современный период он развивается ускоренными темпами, и пет оснований, чтобы рассчитывать на его замедление. Технологический и технический уровень информационных систем, эксплуатируемых в государственной администрации России, непрерывно возрастает, растут и требования к государственным служащим всех уровней и всех рангов в части практических умений и навыков работы с информацией.

В состав информационных систем входят содержащаяся в базах данных информация, а также обеспечивающие се обработку информационные технологии и технические средства.

Информационные методы в указанных системах жестко детерминированы уровнем развития технических средств, прежде всего электронных, и информационных технологий. Поэтому не случайно они определены в федеральном законе через понятие информационных технологий, которое включает «процессы, методы поиска, сбора, хранения, обработки, предоставления, распространения информации и способы осуществления таких процессов и методов» [183. Ст. 2, п. 2, 3].

Социально-психологические методы еще в большей степени ориентированы на использование внутренних побудительных мотивов людей к определенному поведению, чем экономические. Они представляются с инструментальной точки зрения более тонкими, так как учитывают особенности фундаментальных потребностей людей и их едва ли осознанное психологическое ранжирование. Одно из наиболее глубоких учений о фундаментальных человеческих потребностях и их роли в обеспечении мотивированного поведения разработал видный американский психолог А. Г. Маслоу (1908;1970). В основу своего учения он положил концепцию, получившую название " Иерархия (пирамида) потребностей" .

В соответствии с данной концепцией основные виды человеческих потребностей размещены по пяти иерархическим уровням: потребности физиологические; потребности в безопасности и будущем; потребности в общении в малых социальных группах; потребности в положительной оценке со стороны других; потребности в самореализации. У всех людей присутствуют перечисленные виды потребностей, однако у различных их групп различны доминирующие потребности. Отсюда основоположник учения вывел интереснейшую закономерность, имеющую важнейшее практическое значение для сферы социального регулирования и управления, понимания ее механизмов. Пока человек не удовлетворил свои потребности нижнего иерархического уровня, он не может возвыситься до потребностей более высокого порядка. Если его в большей степени заботят физиологические потребности или потребности в безопасности, то для него не может быть актуальным удовлетворение потребностей в общении или самореализации (саморазвитии).

Опираясь на учение А. Г. Маслоу, необходимо сделать следующий вывод: субъекты государственной администрации будут тем успешнее осуществлять свою деятельность, чем в большей степени смогут учесть социально-психологические особенности участников такой деятельности, их побудительные мотивы к исправному, правомерному поведению, в основании которых лежат их доминирующие потребности.