Предметы совместного ведения

Перечень полномочий совместного ведения, установленный ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, имеет особую значимость в определении статуса законодательства об административных правонарушениях, многие нормы и правила, принятые по предметам совместного ведения, определяются федеральным законодательством и законодательством субъектов РФ, нарушение которого квалифицируется в соответствии с КоАП или с законом субъекта РФ об административных правонарушениях. Таким образом, нормы и правила, отнесенные к федеральной компетенции, упоминаемые в п. 3 ч. 1 ст. 1.3 КоАП, принимаются при реализации предметов ведения РФ (ч. 1 ст. 71 Конституции РФ) и предметов совместного ведения (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Сфера законодательной регламентации по предметам совместного ведения обширнее правовой регламентации, осуществляемой по предметам исключительного ведения Российской Федерации, если исходить из критерия интенсивности регламентации, т. е. принимать во внимание количество принимаемых нормативных правовых актов, то такие показатели несопоставимо выше по предметам совместного ведения. Это обусловлено не только спецификой правовой регламентации — отнесением к совместному ведению публичных имущественных правомочий (см. п. «г» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), правомочий в сферах экологии и природопользования, социальной политики и культуры (см. соответственно п. «в», «д», «к» и п. «е», «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции), применительно к которым правовая регламентация была всегда интенсивной, но и механизмом регулирования, предусматривающим принятие не только федерального законодательства, но и законодательства субъектов РФ.

Предметы ведения субъектов Российской Федерации

Третью составляющую публичных правомочий, определенных конституционным законодательством, образуют предметы ведения субъектов РФ (см. ст. 73 Конституции РФ), в отличие от правомочий, рассмотренных выше, перечень предметов исключительного ведения определяется не Конституцией РФ, а конституционным законодательством субъектов РФ — конституциями республик (государств) в составе России и уставами иных субъектов РФ. В зависимости от специфики правовой регламентации конституционным законодательством может быть установлена региональная составляющая предметов совместного ведения или полномочия, отнесенные в соответствии со ст. 73 Конституции РФ к исключительному ведению субъектов РФ.

Субъекты РФ устанавливают административную ответственность за нарушение законов и иных региональных нормативных правовых актов, к их ведению отнесено создание собственных юрисдикционных органов (административных комиссий, комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав), определение их подведомственности (см. п. 3−5 ч. 1 ст. 1.31, п. 2 ст. 22.1 КоАП). Субъекты РФ вправе делегировать муниципальным органам отдельные полномочия по созданию собственных юрисдикционных органов и рассмотрению такими органами дел об административных правонарушениях (см. ч. 2 ст. 1.31 КоАП).

Муниципальные юрисдикционные полномочия

К последней, четвертой составляющей публичных полномочий, установленных Конституцией РФ, относятся муниципальные полномочия (см. ч. 1 ст. 132 Конституции РФ).

Содержание муниципальных юрисдикционных полномочий определяется законами субъектов РФ при делегировании таких полномочий органами субъекта РФ муниципальным органам, последние наделяются собственными юрисдикционными полномочиями, реализуемыми при проведении муниципального контроля (см. ч. 2,3 ст. 1.31 КоАП). Передача органам местного самоуправления (далее также — ОМС) юрисдикционных полномочий Российской Федерации или субъектов Федерации одновременно с передачей ОМС надлежащих средств федерального или регионального бюджетов влечет за собой построение управленческой вертикали.

ОМС в этих случаях в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ утрачивают свой самостоятельный статус, они подотчетны и подконтрольны федеральным или региональным юрисдикционным органам, а также соответствующим органам бюджетного контроля.

Муниципальные органы вправе осуществлять не только региональные, но и федеральные юрисдикционные полномочия в случае их делегирования одновременно с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для обеспечения реализации таких полномочий. Делегирование органам местного самоуправления юрисдикционных полномочий, отнесенных к ведению субъекта РФ, означает наделение ОМС государственными полномочиями, предусматривающими создание коллегиальных органов административной юрисдикции, прежде всего административных комиссий. ОМС в этих случаях самостоятельно определяют в муниципальных нормативных актах перечень должностных лиц, к ведению которых отнесено составление протоколов об административных правонарушениях, установленных законами субъекта Федерации (см. п. 4−6 ч. 1, ч. 2 ст. 1.31 КоАП).

Основы правового статуса органов местного самоуправления установлены ст. 12, 130−133 Конституции РФ. Основной Закон провозглашает самостоятельность местного самоуправления, что означает выборность муниципальных органов населением городских и сельских поселений и наделение муниципальных органов полномочиями в сферах бюджетного регулирования, охраны общественного порядка, управления муниципальной собственностью и иными полномочиями местного значения.

Общие положения о статусе внутригородских муниципальных образований в г. Москве определяются ст. 6, 22, 24 Устава города Москвы, при этом регулирование организации местного самоуправления в городе Москве отнесено к исключительному ведению городских органов законодательной и исполнительной власти (см. п. 4 ч. 1 ст. 13 Устава города Москвы).

Принятие правовых актов представляет собой одну из наиболее существенных форм управленческой деятельности муниципальных органов и их должностных лиц. В соответствии со ст. 17 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» различаются коллегиальные правовые акты органов местного самоуправления в форме постановлений, принимаемых муниципальными собраниями и муниципалитетами, а также в форме решений, выносимых на заседаниях муниципального собрания, и правовые акты, выносимые в форме распоряжений (приказов) на основе единоначалия руководителем муниципального образования, председателем муниципального собрания и руководителем муниципалитета. В систему единоначальных правовых актов муниципального образования входят также распоряжения и приказы иных должностных лиц внутригородских муниципальных образований. В соответствии с ч. 7 ст. 17 данного Закона правами в сфере нормативного правового регулирования наделены только органы местного самоуправления, к которым относятся муниципальное собрание, руководитель муниципального образования, муниципалитет и другие публичные органы, образуемые в соответствии с уставом муниципального образования. Акты, принятые такими органами на коллегиальной основе (т.е. постановления и решения), имеют юридическую силу нормативного правового акта. Об этом свидетельствуют, в частности, предписания п. 2, 3 ч. 5 ст. 14 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56, устанавливающие различия в статусе нормативных правовых актов, принятых муниципальным собранием и вступающих в силу после их подписания руководителем муниципального собрания, и актов индивидуального распорядительства, принимаемых руководителем муниципального образования. Во всяком случае, к нормативным правовым актам органов местного самоуправления относятся также постановления муниципалитета, обусловленные исполнением публичных полномочий, делегированных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами города Москвы.

Таким образом, возможность установления административной ответственности за нарушение норм и правил, предусмотренных нормативными правовыми актами внутригородских муниципальных образований, как это определено КоАП города Москвы, является чисто гипотетической — она может быть реализована только при создании надлежащих юридических предпосылок — почти все нормы и правила, упомянутые в диспозициях гл. 2−15 КоАП города Москвы, утверждены законами города Москвы, указами Мэра Москвы, нормативными актами Правительства Москвы и органов исполнительной власти. Это обусловлено не только ограниченными прерогативами муниципального регулирования в Москве и Санкт-Петербурге, установленными федеральным законодательством, но и сложившейся практикой регламентации, согласно которой основной объем нормативного правового регулирования отнесен к ведению органов исполнительной власти — федеральных и субъектов РФ.

В соответствии с действующим законодательством города Москвы принятие и изменение законов города Москвы об административных правонарушениях применительно к полномочиям местного самоуправления отнесено к исключительным прерогативам органов государственной власти города Москвы — в этих случаях административная ответственность устанавливается законами города Москвы за нарушение норм и правил, определенных такими законами, указами Мэра города Москвы, постановлениями Правительства города Москвы и нормативными правовыми актами органов исполнительной власти города Москвы (см. п. 20 ст. 4 Закона города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56). Административная ответственность за нарушение норм и правил, определенных нормативными правовыми актами внутригородских муниципальных образований, устанавливается крайне редко (см. ст. 14.9, 14.12 КоАП города Москвы).