Нормативные правовые акты: понятие, порядок издания и систематизация

По мнению ряда ученых, нормативный акт является самым распространенным и важным источником российского права. Это объясняется тем, что «Россия традиционно принадлежала и принадлежит к романо-германской или континентальной правовой семье, поэтому, основным источником права в Российской Федерации является нормативный правовой акт» 2. Действительно, нормативный правовой акт наиболее универсальная и эффективная правовая форма закрепления правовых норм.

Нормативный правовой акт — это документ, принятый государственными или местными органами власти в соответствии с Конституцией РФ и иными актами российского законодательства, а также правилами юридической техники, в котором изложены общеобязательные правила поведения. Таким образом, отличительными чертами нормативного правового акта является его общеобязательный характер, специальный порядок принятия и издания, а также соблюдение правил юридической техники в отношении формы такого акта.

Следует отметить, что для нормативного акта обязательны два формальных признака:

• o наличие официальных реквизитов (наименование правового акта, дата и место его принятия, подпись должностных лиц и т. п.);
• o структурная организация нормативного акта (преамбула или вводная часть, основная часть в виде разделов, глав, заключительные и переходные положения). В законах нормативные предписания излагаются в виде статей, имеющих порядковый номер. В частях статей могут содержаться пункты и подпункты. В подзаконных актах структура менее сложная и нормы излагаются в отдельных пунктах.

Традиционно в законотворческом процессе выделяют несколько стадий:

• o подготовка и оформление проектов законов;
• o научная экспертиза проектов и подготовка заключений об их соответствии Конституции РФ и федеральному законодательству;
• o внесение проекта в законодательный орган субъектами, обладающими правом законодательной инициативы;
• o рассмотрение проекта и его принятие (как минимум в двух чтениях) или снятие с рассмотрения;
• o обнародование (опубликование).

Отдельные виды нормативных актов, а именно федеральные конституционные законы, федеральные законы и акты палат Федерального Собрания РФ подлежат обязательному официальному опубликованию. Согласно ст. 3 Федерального закона от 14.06.1994 X" 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» федеральные конституционные законы, федеральные законы публикуются в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ, акты палат Федерального Собрания РФ — не позднее десяти дней после дня их принятия; международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием РФ, публикуются одновременно с федеральными законами об их ратификации. Публикуются эти акты в «Парламентской газете», «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». Указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, решения Конституционного Суда РФ также подлежат официальному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» .

Нормотворческий процесс, т. е. процесс принятия нормативных правовых актов в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, издаваемых органами исполнительной власти, существенно отличается от законотворческого процесса.

Во-первых, нормативные правовые акты могут подготавливать только федеральные органы власти, их структурные подразделения и территориальные органы не наделены правом издания таких документов.

Во-вторых, не допускается издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

В-третьих, отдельные нормативные правовые акты подлежат государственной регистрации Минюстом России и обязательному официальному опубликованию. К последним относятся акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну или сведения конфиденциального характера.

Государственная регистрация нормативного правового акта включает в себя:

• o правовую экспертизу соответствия этого акта законодательству Российской Федерации;
• o антикоррупционную экспертизу этого акта;
• o принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта;
• o присвоение регистрационного номера;
• o занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в течение дня после государственной регистрации направляются Минюстом России в «Российскую газету», в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, в научно-технический центр правовой информации «Система» и в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

В-четвертых, в случаях, определенных Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13.08.1997 № 1009 проекты нормативных актов должны согласовываться с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, или если проект нормативного правового акта содержит положения межотраслевого значения или предусматривает совместную деятельность федеральных органов исполнительной власти.

В ряде субъектов РФ приняты законы «о законах». Например, в Волгоградской области действует Закон Волгоградской области от 01.10.2002 № 736-ОД «О законах и иных областных нормативных правовых актах», который определяет порядок подготовки, принятия, вступления в силу, действия, толкования, учета и систематизации нормативных актов.

Все законы и иные нормативные правовые акты, в том числе и законы субъектов РФ, подлежат государственному систематизированному учету. Для упорядочения и обеспечения доступности законодательства производится систематизация нормативных актов.

Она осуществляется в различных формах.

Нормотворческие органы периодически издают сборники законов и иных нормативных правовых актов либо дают поручения об их издании иным органам и организациям. Такая форма систематизации называется инкорпорацией и предполагает объединение нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. Она может носить официальный характер, и в этом случае се примером служит Собрание законодательства Российской Федерации.

Неофициальная инкорпорация выражается в издании сборников нормативных материалов по отраслям права, распространяемых в целях правового просвещения. Наряду с этой формой успешно применяется кодификация, в результате которой в один новый объединяются несколько нормативных актов, действовавших ранее. Таким образом, законодательство модернизируется, из его состава исключаются устаревшие, противоречивые и тем самым неэффективные правовые нормы. Следует отметить, что кодификация предполагает «инвентаризацию» действующих правовых норм и их детальный анализ, оценку на соответствие общим принципам, духу закона и содержанию других правовых актов.

Нечто среднее между первой и второй формой систематизации — это консолидация, т. е. систематизация нормативных актов, осуществляемая путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. В теории права ее называют «компромиссной» систематизацией, так как она сочетает в себе черты инкорпорации и кодификации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации.

В целом систематизация это необходимая процедура, направленная на совершенствование процесса применения нормативных актов, выявление коллизионных проблем. Она способствует гармонизации законодательства и обновлению правовых механизмов реализации прав человека и гражданина.