Институциональная система Европейского Союза

В связи с существующими на сегодняшний день тенденциями в развитии ЕС, большое внимание в работах многих ученых юристов-международников уделяется вопросам организационно-институциональной структуры ЕС. Если говорить о деятельности ЕС в целом, то его главным звеном является, непосредственно, наличие внутренней структуры, которая характеризуется формированием определенных органов, перед которыми ставятся цели и задачи, которые обладают полномочиями и несут ответственность за принятые решения и за осуществляемую деятельность.

Одним из важных вопросов в организационной структуре ЕС является разграничение понятий «орган» и «институт». Большинство квалифицированных специалистов по вопросам европейского права сходятся во мнении о том, что в рамках ЕС существуют и органы, и институты, а также что следует относить к каждому из этих понятий. При этом необходимо помнить о том, что не все органы могут быть институтами, и не все институты выполняют функции органов в рамках ЕС. А. Я. Капустин в своих работах использует три термина: «институционная система», «институт», «вспомогательные органы». «Принципы организации и функционирования институционной системы ЕС получают свое выражение в деятельности институтов и вспомогательных органов сообществ». Н. Р. Мухаев, Л. М. Энтин, А. О. Четвериков используют термин «институциональная система ЕС», «организационно-управленческая структура ЕС», а также «органы» и «институты»: «Примечательно, что с учреждением Европейского Союза не были созданы новые институты и другие органы», «отдельные изменения, произошедшие в организационно-управленческой структуре Евросоюза, сводятся к следующему…»; «институциональная система — важнейшая составная часть механизма ЕС. Согласно учредительным договорам Европейский Союз для осуществления своей миссии должен обладать необходимыми институтами и ресурсами»; «каждый институт Союза имеет собственные правила процедуры (внутренний регламент)» .

Что касается непосредственно разграничения понятий «институт ЕС» и «орган ЕС», то, на наш взгляд, оно состоит в следующем: под институтом необходимо подразумевать главные органы ЕС, наделенные полномочиями, а под термином «орган» — те структуры, которые создаются институтами ЕС в качестве вспомогательных, для повышения эффективности своей деятельности. Подобного рода разграничение можно также встретить во многих работах юристов-международников. Например, А. Я. Капустин выделяет институты ЕС, а также вспомогательные органы: «в учредительных договорах ЕС предусматривается создание Экономического и Социального Комитета в помощь Совету и Комиссии; комитет регионов был учрежден Маастрихтским договором с целью обеспечения представительства региональных и местных органов государств-членов…». Л. М. Энтин считает, что в рамках ЕС следует использовать понятие «институциональная система ЕС». Под институциональной системой он подразумевает следующее: «совокупность руководящих органов ЕС, наделенных особым статусом и правомочиями. Все основные параметры этой системы описаны и закреплены в учредительных актах. Институциональная система в широком смысле слова включает также и иные органы». А. О. Четвериков считает, что «термином „институты“ в праве Европейского Союза обозначаются руководящие органы данной организации, на которые возложено осуществление ее основных задач. Институты Европейского Союза одновременно выступают в качестве институтов каждого из Европейских сообществ: Европейского сообщества, Европейского объединения угля и стали, Европейского сообщества по атомной энергии» .

Прежде чем дать характеристику каждому институту и органу ЕС, на наш взгляд, необходимо кратко проанализировать историю формирования организационно-институциональной структуры ЕС на протяжении всего периода существования ЕС, начиная от Европейских сообществ и заканчивая Лиссабонским договором.

Согласно Парижскому договору об учреждении ЕОУС 1951 г. институтами Объединения являются: высший руководящий орган и состоящий при нем Консультативный комитет; Общая ассамблея (ниже именуемая «Европейский парламент»); Специальный Совет министров (ниже именуемый «Совет»); Суд ЕС (ниже именуемый «Суд»). Ревизия осуществляется Палатой аудиторов, действующей в рамках полномочий, приданных ей настоящим Договором.

С принятием Маастрихтского договора прежние институты сохранились, также не подверглись изменению их сфера деятельности, основные функции и компетенция. Но стоит иметь в виду, что изменились названия некоторых институтов. Совет Европейских сообществ принял решение в дальнейшем именоваться Советом ЕС, также были переименованы: Комиссия Европейских сообществ — в Европейскую комиссию; палата аудиторов — в Европейскую палату аудиторов. Главным достижением Маастрихтского договора стало закрепление Европейского совета в качестве главного, руководящего органа: «Европейский совет дает Союзу необходимый побудительный импульс для развития и определяет общие политические ориентиры» .

Существенные изменения были внесены в деятельность органов и институтов ЕС Амстердамским договором 1997 г. Они состоят в следующем: повышение роли Европарламента, с которым должен консультироваться председатель Совета; государства-члены могут передавать на рассмотрение Совета вопросы, касающиеся общей внешней политики и политики безопасности; председатель Совета вправе созывать чрезвычайное заседание; вводится новый пост Верховного председателя по общей внешней политике и политике безопасности (лицо, занимающее этот пост, одновременно является генеральным секретарем Совета и имеет подчиненный ему аппарат — отдел планирования политики и раннего предупреждения)" .

Изменения, внесенные Ниццким договором, существенно не повлияли на деятельность органов и институтов ЕС. В основном, в рамках данного Договора, были «расширены возможности институтов Союза по контролю за соблюдением государствами-членами демократических принципов общественного строя». И все же в Договор, учреждающий Европейское сообщество, были внесены следующие изменения, касающиеся органов и институтов ЕС: «Совет ЕС: а) в Совете ЕС квоты членов, которые, однако, ставят в более выгодное положение крупные страны ЕС; б) Совету предоставлено право судебной палаты. Комиссия: а) предпринята реформа количественного состава Комиссии; б) усилена власть Председателя Комиссии; в) по иному урегулирована процедура назначения Председателя Комиссии и иных ее членов. Суд: а) введены новые судебные органы — судебные палаты в целях осуществления судебных полномочий в некоторых специальных сферах: служебной, интеллектуальной собственности и др.» .

В 2004 г. была сделана попытка принять единую для Европы конституцию, и, как уже известно, она не увенчалась успехом. И все же данный документ оказал существенное влияние на дальнейшее развитие ЕС. Согласно конституции, если бы она вступила в силу, вся существующая система руководящих и иных органов осталась бы прежней, с той разницей, что имела бы трехуровневый характер: «высший уровень заняли бы институты Союза — в этом качестве конституция признавала Европейский парламент, Европейский совет, Совет министров (Совет), Европейскую комиссию и Суд ЕС. В силу их особой важности статус института также предоставлен был двум органам специальной компетенции — ЕЦБ и Счетной палате; второй уровень — подразделения, не получившие статус института Союза, по сложившейся традиции именовались бы органами; третий уровень — конституция впервые выделяла в отдельную категорию учреждения Союза. Термин „учреждения“ используется для обозначения тех подразделений Союза, которые созданы для выполнения специальных функций и обладают самостоятельной правосубъектностью в качестве юридического лица» .

Наконец, согласно Лиссабонскому договору была уточнена трехуровневая система управления ЕС, состоящая из институтов, наделенных властными полномочиями, других органов (создаваемых на основании учредительных документов и по решению институтов) и новой категории, названной учреждениями (которые ранее рассматривались как разновидность органов).

В соответствии с данным Договором в институциональную структуру ЕС входят в целом семь институтов. Два из них — Европейский совет и Совет ЕС — состоят из руководителей национальных государств и представляют в рамках ЕС национальные интересы, согласуемые с интересами ЕС в целом. Пять институтов — Европейский парламент, Европейская комиссия, Суд ЕС (Европейская судебная система), ЕЦБ и Счетная палата — относятся к числу наднациональных органов ЕС. Их члены формально независимы от национальных властей. Они должны руководствоваться в своей деятельности интересами ЕС и предписаниями европейского права'. Европейский инвестиционный банк и Европейский инвестиционный фонд рассматриваются в качестве финансовых органов ЕС. Что касается Европейского экономического и социального комитета и комитета регионов, то данные образования в рамках ЕС представлены в качестве консультативных органов ЕС.

Рассмотрим общую характеристику институтов и органов ЕС в соответствии с Лиссабонским договором.

Европейский совет: состоит из глав государств или правительств государств-членов, его председателя и председателя Комиссии. В работе будет участвовать Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Если раньше председатель назначался по принципу ротации каждые полгода, то теперь Совет будет избирать его квалифицированным большинством на срок два с половиной года. Председатель Совета будет представлять Союз во внешней политике в рамках своих полномочий и по вопросам Общей внешней политики и политики безопасности. Заседания проводятся два раза в год, в случае необходимости председатель Европейского совета имеет право созвать внеочередное заседание данного института. Решения принимаются либо консенсусом, либо, если это предусмотрено договором, они принимаются единогласно или квалифицированным большинством. Председатель Совета избирается квалифицированным большинством голосов, сроком на 2,5 года.

Европейский парламент: осуществляет законодательные функции и функции, связанные с бюджетом ЕС, совместно с Советом. Европарламенту поручено избрание председателя Еврокомиссии. С 2009 г. введена новая система распределения мест в парламенте. Число членов ограничивается 750-ю + 1 (председатель парламента); места распределяются по принципу «снижающейся пропорциональности»: минимум шесть представителей от государства, максимум — 96. Эта система распределения мест вступит в силу в 2014 г. Члены Европарламента избираются каждые пять лет путем прямых выборов. Численность Европарламента составляет 736 человек. Европарламент принимает активное участие в подготовке законопроектов, которые оказывают существенное влияние на повседневную жизнь граждан ЕС. Например, по вопросам защиты окружающей среды, по вопросам защиты прав потребителей, по вопросам о равном доступе граждан к различным сферам деятельности, по вопросам транспорта, а также по вопросам свободного перемещения рабочей силы, товаров, услуг, капитала. Европарламент совместно с Советом ЕС рассматривает вопрос о принятии ежегодного бюджета ЕС. У Европарламента есть 20 комитетов, которые специализируются каждый в своей области, таких как окружающая среда, транспорт, промышленность или бюджет. Если необходимо, Европарламент может создать временный комитет или комитет по требованию. Например, в 2003 г. в результате протечки нефти у танкера «Престиж» Европарламент создал комитет с целью разработать способы усовершенствования безопасности морской среды.

Совет Европейского Союза: встречи министров государств-членов проходят в рамках Совета ЕС. В зависимости от того, какие вопросы вынесены на повестку дня, каждая страна будет представлена министром, несущим ответственность за определенный спектр вопросов, например, таких как вопросы внешней политики, финансовые вопросы, вопросы социального обеспечения, сельского хозяйства и т. д. Совет ЕС ответственен за согласованность и принятие решений: во-первых, он принимает правовые акты, обычно совместно с Европарламентом; во-вторых, осуществляет контроль экономической политики государств-членов; в-третьих, осуществляет и определяет общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС, основываясь на тех направлениях, которые были предложены Европейским Советом; в-четвертых, заключает международные соглашения между ЕС и одним или несколькими государствами, а также международными организациями; в-пятых, осуществляет координацию действий государств-членов и принимает конкретные меры по сотрудничеству в юридической и полицейских областях по уголовным вопросам; в-шестых, совместно с Европарламентом принимает бюджет ЕС. Изменения, внесенные Лиссабонским договором, касаются новой системы голосования по принципу квалифицированного большинства. Начиная с 1 ноября 2014 г., квалифицированным большинством считаются голоса как минимум 55% членов Совета (как минимум 15 стран), которые представляют как минимум 65% населения Союза. Блокирующим меньшинством становятся четыре государства — члена Совета. Председательство в Совете будет осуществляться заранее определенными группами в составе трех государств-членов на протяжении 18 месяцев. Члены Совета, в свою очередь, занимают пост председателя каждые шесть месяцев.

Во исполнение Решения 2009/881/ЕС Европейского совета от 1 декабря 2009 г. об осуществлении председательства в Совете Совет принял дополнительное решение, устанавливающие новые правила ротации государств-членов при осуществлении председательства (Решение 2009/908/ ЕС Совета от 1 декабря 2009 г. об установлении мер применения Решения Европейского совета об осуществлении председательства в Совете и о председательстве в подготовительных инстанциях Совета). В соответствии с указанными актами государства-члены, как и ранее, продолжают осуществлять функции Председателя Совета. Однако они теперь делают это не единолично, а совместно, в виде заранее установленных групп из трех государств-членов. Согласно ст. 1 Решения 2009/881/ЕС председательство в Совете «осуществляют заранее определенные группы из трех государств-членов на протяжении периода в 18 месяцев, т. е. полтора года. Данные группы составляются на основе равноправной ротации государств-членов с учетом их разнообразия и географического равновесия внутри Союза» .

Европейская комиссия: определяет общую политику ЕС. Председатель комиссии назначается правительствами государств-членов, затем его кандидатура одобряется Европарламентом. Срок полномочий председателя комиссии составляет пять лет. Члены комиссии назначаются председателем комиссии по соглашению с правительствами государств-членов. Численность комиссии составляет 27 членов. После вступления в силу Лиссабонского договора и до 2014 г. Комиссия будет состоять из одного представителя от каждого государства-члена, в том числе и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. С ноября 2014 г. Комиссия будет состоять из числа представителей, соответствующего 2/3 количества государств — членов ЕС, «в случае, если Совет единогласно не примет иного решения». Члены Комиссии будут избираться на основе системы равной ротации между государствами-членами. Председатель Комиссии избирается большинством голосов в Европарламенте по предложению от Совета.

Суд Европейского Союза: с момента создания в 1952 г. данного Суда, его основной задачей является проверка соблюдения права в толковании и применении положений договоров. В связи с этим Суд до реформирования осуществлял следующие действия: во-первых, пересматривал на предмет законности действия институтов ЕС; во-вторых, проверял, выполняют ли государства-члены, возложенные на них обязательства в соответствии с правом Союза; в-третьих, осуществлял толкование норм права ЕС по просьбе национальных судов и трибуналов. Изменения в данной системе проводятся осторожно, так как предполагают, что на сегодняшний день она функционирует успешно. И все-таки есть определенные нововведения после вступления в силу Лиссабонского договора: все органы правосудия получили новое собирательное название — Суд Европейского Союза. В данную систему включены три звена: высшее звено — Суд (бывший Суд Европейских сообществ); среднее звено — Трибунал (ранее это был Трибунал первой инстанции); третье звено — специализированные трибуналы, из которых пока создан только один — Трибунал по делам публичной службы Европейского Союза. Также для совершенствования отбора кандидатов на посты в первые два звена учреждена специальная квалификационная коллегия. Следует также отметить тот факт, что существенным изменением в данной области является предметное расширение юрисдикции судов, которые ранее ограничивались лишь «первой опорой», именно поэтому раньше суд носил название — Суд Европейских сообществ.

Европейский центральный банк: задачи ЕЦБ заложены в Договоре об учреждении Европейского сообщества. Они детально изложены в Статуте центральных банков европейской системы и Европейского центрального банка. Статут представляет собой протокол, как приложение к Договору. Основной целью ЕЦБ является сохранение ценовой стабильности. Также целями ЕЦБ являются: высокий уровень занятости и устойчивый экономический рост без инфляции. Основными задачами ЕЦБ в соответствии с Договором (ст. 105.2) являются: определение и реализация денежной политики в еврозоне; управление операциями с иностранной валютой; удерживание и управление официальными иностранными резервами стран еврозоны.

Счетная палата: данный институт был создан с целью осуществления контроля над финансами ЕС. Счетная палата постоянно осуществляет надзор над тем, были ли должным образом зарегистрированы и обнародованы финансовые средства, а также правомерно и регулярно они реализовывались.

Институт Омбудсмана ЕС: рассматривает жалобы на неэффективную деятельность институтов и органов ЕС. В свою очередь данное бездействие может означать следующее: несправедливость, дискриминация, превышение полномочий, отказ в предоставлении информации и т. д. Омбудсман не имеет права рассматривать жалобы против национальных, региональных и местных властей государств-членов, жалобы против национальных судов и омбудсменов, а также жалобы против частных лиц.

Отдел Европейского Союза по защите личных данных: представляет собой надзорную инстанцию, целью которой является защита личных данных сотрудников, неприкосновенность частной жизни, а также оказание содействия по осуществлению надлежащей деятельности в рамках органов и институтов ЕС. Основная задача данной надзорной инстанции состоит в том, чтобы обработка данных служащих и иных лиц в органах и институтах ЕС осуществлялась в соответствии с законом. Деятельность данной инстанции должна соответствовать двум основным принципам: 1) обработка персональных данных может производиться только при наличии веских причин; 2) лицо, персональные данные которого подвергаются обработке, обладает неким пакетом прав, которые могут быть принудительно реализованы в судебном порядке — например, право быть проинформированным о процессе обработки персональных данных и право на корректировку этих данных.

Европейский инвестиционный банк: был создан в качестве банка ЕС, предоставляющего долгосрочные займы. Задача банка состоит в том, чтобы способствовать дальнейшей интеграции, сбалансированному развитию, а также экономическому и социальному единству государств — членов ЕС.

Европейский инвестиционный фонд: является органом ЕС, который специализируется по вопросам о риске финансов малых и средних предприятий.

Европейский экономический и социальный комитет: является консультативным органом, который дает возможность представителям социальных групп высказывать свои точки зрения по насущным проблемам ЕС. Данные мнения затем направляются наиболее крупным институтам — Совету ЕС, Европейской комиссии и Европарламенту. Таким образом, данный орган играет ключевую роль в процессе принятия решений в ЕС. Комитет был создан с целью привлечения социальных групп для образования общего рынка. Единый европейский акт, Маастрихтский договор, Амстердамский договор, Ниццкий договор только усилили роль данного органа. Состав комитета — 344 члена, кандидаты в члены комитета выдвигаются национальными правительствами и далее назначаются Советом ЕС. Внутренняя организация комитета состоит в следующем: председатель (два вице-председателя), бюро (37 членов), шесть секций (по вопросам сельского хозяйства, развития сельской местности, окружающей среды; экономического и денежного союза и экономического и социального единства; занятости, социального обеспечения и гражданства; внешних взаимоотношений; единого рынка, производства и потребления; транспорта, энергии, инфраструктуры и информированности общества); исследовательские группы (численность 12 человек) и временные подкомитеты (для рассмотрения специальных вопросов).

Комитет регионов был создан в 1994 г. по двум основным причинам: во-первых, так как большая часть правовых актов ЕС реализовывалась на местном и региональном уровнях, то это привело к тому, что представители местных и региональных властей заявили о создании нового права ЕС; во-вторых, было принято решение о том, что тесное сотрудничество местных властей и граждан приведет к ликвидации пробелов в праве. Все существующие договоры обязывают Европейскую комиссию и Совет ЕС проводить консультации с Комитетом регионов всякий раз, когда вновь принятые правовые акты в различных сферах реализуется на региональном и местном уровнях. Маастрихтский договор выделил пять таких сфер: экономическое и социальное единство, системы инфраструктур, здоровье, образование и культура. Амстердамский договор добавил следующие: политика по вопросам занятости, социальная политика, окружающая среда и транспорт.

В соответствии с Лиссабонским договором дополнительно была создана должность Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. Европейский совет по согласованию с председателем Еврокомиссии, квалифицированным большинством назначает высокого представителя Союза по внешней политике и политике безопасности. Высокий представитель осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности ЕС путем внесения предложений и фактической реализации международных обязательств на внутригосударственном уровне уже достигнутых договоренностей. Он будет возглавлять Совет по международным отношениям. Высокий представитель одновременно также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Таким образом, можно сделать следующие выводы: организационно-институциональная структура ЕС является ключевым звеном в дальнейшем развитии ЕС; институты и органы ЕС выполняют главенствующую роль как в принятии, так и в реализации норм права ЕС; несмотря на значимость существующих институтов и органов ЕС, а также их некий консерватизм, они представляют собой довольно гибкий механизм в рамках ЕС.