Членство в Европейском Союзе

Как уже отмечалось выше ЕС — это главным образом межгосударственное объединение очень близкое по своим характеристикам к ММПО. Одним из таких сближающих признаков является наличие института членства в качестве важнейшей институционной характеристики международной организации. Членство играет важную роль в определении характера организации и объема ее компетенции и правосубъектности. Членство позволяет ММПО определять границы своего геополитического и идеологического влияния. Хотя ст. 1 Договора о ЕС указывает на то, что он знаменует собой новую стадию в процессе создания более тесного союза между народами Европы, это положение не отменяет межгосударственного характера Союза, поэтому все права и обязанности членов данного международного объединения возлагаются на его участников. Однако особенности юридической природы Европейских сообществ и ЕС привели к тому, что и институт членства в ЕС характеризуется значительным своеобразием, получившим свое отражение в широко дискутируемой проблеме «расширения состава ЕС» .

Строго говоря, юридические предшественники Союза — Европейские сообщества создавались в качестве субрегиональных международных организаций, потому что их учредителями выступили шесть государств Западной Европы. О том, что вначале учредители предполагали возможность расширения своего состава, но не рассчитывали, что это произойдет в обозримом будущем, говорит тот факт, что в Парижском договоре о ЕОУС 1951 г. нет специальных положений о членстве, т. е. в ст. 98 этого Договора излагался лишь порядок принятия решения о присоединении других европейских государств. Однако само по себе это обстоятельство не могло повлиять на возможность присоединения других европейских государств к ЕОУС. Предполагалось, что такая возможность вытекает из самой природы ЕОУС, имея в виду, что в его состав, как это следовало из его наименования, могли входить европейские государства, которые должны быть привержены принципам рыночной экономики и демократии. Из ст. 98 Договора следовало, что любое европейское государство могло подать просьбу о присоединении к Договору (но не о вступлении в ЕОУС), которая направлялась в Совет. Последний после получения мнения Высшего руководящего органа (будущей Комиссии Сообществ) принимал единогласное решение и определял условия присоединения, опять же единогласным решением. Присоединение вступало в силу в день, когда акт о вхождении получало правительство, являвшееся депозитарием учредительного договора, которым было правительство Франции.

Дальнейшее развитие интеграции в Западной Европе, выразившееся в учреждении ЕЭС и Евратома, привело к тому, что их учредительные договоры включили положения о членстве (ст. 237 Договора о ЕЭС и ст. 205 Договора о Евратоме) и, что самое важное, уточнили механизм присоединения новых государств к Сообществам. Само принятие Римских договоров 1957 г. потребовало их обязательной ратификации каждым из участников, что привело к пониманию того, что объем принимаемых обязательств по учредительным договорам Европейских сообществ был настолько велик, что процедура ратификации должна была требоваться и при решении вопросов о приеме новых членов. Устанавливалось, что любое европейское государство может заявить о своем желании стать членом Сообщества. Оно направляет свое заявление в Совет, который, после консультаций с Комиссией и получив согласие Европейского парламента, поддержанное абсолютным большинством его членов, выносит единогласное решение. Условия приема и адаптации являются предметом соглашения между государствами-членами и государством, подавшим заявление. Это соглашение подлежит ратификации всеми договаривающимися государствами в соответствии с их конституционными процедурами. В Римских договорах о ЕЭС и Евратоме речь уже шла не просто о присоединении к учредительному договору, а о членстве в Сообществе, а сама процедура была значительно усложнена и включала первую стадию рассмотрения заявления заинтересованного в присоединении государства органами Сообществ, одни из которых принимали решение (Совет), в то время как с другими (Комиссией, а позднее, согласно поправкам, внесенным Единым европейским актом, и с Европейским парламентом) проводились лишь консультации, т. е. они выражали свое мнение о кандидате.

Вторая стадия начиналась с проведения переговоров между государствами — членами Сообществ и заинтересованным государством, которая завершалась подписанием соглашения о присоединении, подлежащего ратификации всеми договаривающимися сторонами. На практике этот порядок присоединения новых членов к Сообществам был апробирован и несколько уточнен.

Первыми государствами, на которых был испытан механизм присоединения новых членов к Сообществам были Великобритания, Дания и Ирландия, которые в 1972 г. подписали первый в истории Сообществ договор о присоединении, в котором сторонами выступили государства — учредители Сообществ и государства — кандидаты на вступление в них. В результате длительных переговоров были выработаны документы, которые стали рассматриваться в качестве международно-правовой основы механизма присоединения новых членов к Сообществам, учитывавшие помимо прочего особенности принятия решения о присоединении к ЕОУС и Евратому. К указанным документам относились решение Совета о присоединении к ЕОУС, договор о присоединении к ЕЭС и Евратому, акт о присоединении, содержавший условия и процедуры вступления государств в Сообщества, заключительный акт, содержавший всю необходимую информацию о ходе и результатах переговорного процесса. К акту о присоединении прилагались протоколы, приложения, дипломатическая переписка. Таким образом, механизм присоединения к Сообществам имел смешанную природу, он содержал как акты конвенционного характера (договоры о присоединении), так и акты самих Сообществ (решение Совета, но только в отношении ЕОУС, что обусловливалось требованиями учредительного акта).

Правовая природа заключительного акта не отличалась от характера обычных заключительных актов международных конференций, а акты о присоединении каждого государства можно рассматривать как международные договоры, заключаемые в упрощенной форме, поскольку они подписывались всеми участниками переговорного процесса, но не подлежали ратификации государствами — членами Сообществ и кандидатами на вступление (ратификации подлежали договоры о присоединении к ЕЭС и Евратому).

В ходе практики сложился ряд норм и правил, касающихся порядка и правил подачи заинтересованными государствами заявки на вступление в состав Сообщества и процедуры ее рассмотрения. В частности, для начала переговорного процесса было необходимо решение Совета. Кроме того, были сформулированы основные требования к документам, которые определяли условия присоединения новых членов к Сообществам, а также условия принятия окончательного решения о подписании договоров о присоединении и последствия введения их в действие.

Следует отметить еще одну важную деталь, после вступления в силу договоры о присоединении рассматривались в качестве учредительных договоров Сообществ, потому что они содержали те же обязательства, что и учредительные договоры, однако с добавлением обязательств, касавшихся только присоединявшихся государств (например, сроки и объем обязательств по переходным периодам и др.).

Любопытно отметить, что практика первого расширения способствовала рождению своеобразного прецедента, суть которого состояла в том, что количественный состав участников переговоров о присоединении не оказывал существенного влияния на результаты переговорного процесса, поскольку решение о присоединении являлось суверенным правом каждого государства-кандидата. В итоге из четырех государств, подавших заявки на вступление в Сообщества (Великобритания, Дания, Ирландия и Норвегия), вступили в них только три, поскольку Норвегия не стала подписывать договор ввиду отрицательного исхода национального референдума о вступлении этой страны в Сообщества.

После принятия Маастрихтского договора условия присоединения претерпевают изменения. Хотя, как отмечалось выше, учредительный договор о ЕС не повлиял на международную правосубъектность Сообществ и не создал соответствующей правовой основы для признания правосубъектности Союза, с организационно-правовой точки зрения ЕС и Европейские сообщества стали рассматриваться как единое целое (Союз основывался на Сообществах, как одной из своих трех опор). В результате соответствующие положения Маастрихтского договора стали рассматривать членство как институт Союза, а не Сообществ, поэтому они предусмотрели условия и процедуры присоединения к Союзу. Таким образом, Маастрихтский договор предусматривал процедуру приема государств в члены Союза, а членами Европейских сообществах они становились автоматически в силу членства в Союзе путем присоединения к учредительным договорам Европейских сообществ и принятия на себя вытекающих из них обязательств, которые стали рассматриваться как внутренняя составная часть Маастрихтского договора. Следовательно, можно заключить, что в тот период (1992;2007 гг.) в Союзе и Европейских сообществах существовало единое членство.

В ст. 49 Маастрихтского договора предусматривалось, что любое европейское государство, может обратиться с просьбой о приеме в члены Союза. Оно направляет свое заявление в Совет, который принимает единогласное решение, после консультаций с Комиссией и после получения согласия Европейского парламента, принимающего решения абсолютным большинством голосов. Условия его присоединения к учредительным договорам, на которых основан Союз, и все необходимое урегулирование в связи с этим, явятся предметом соглашения между государствами — членами Союза и государством-заявителем. Это соглашение подлежало ратификации всеми государствами-участниками в соответствии с их конституционными процедурами. Позднее, Амстердамским договором к условиям, предъявляемым к кандидатам на вступление в ЕС, было добавлено положение о том, что они должны разделять принципы свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также верховенства права.

По мнению некоторых исследователей, это последнее обстоятельство (присоединение ко всем договорам, на которых основан Союз) позволяло найти юридический выход из сложившейся ситуации, поскольку, таким образом, государство-заявитель вступало одновременно в три Европейских сообщества и обязывалось участвовать в иных формах сотрудничества, предусмотренных Маастрихтским договором для Союза. Более того, присоединение к ЕС как целому позволяло избежать негативных последствий различного правового статуса составляющих его частей, т. е. наряду с членством в трех Сообществах новые государства-члены просто были обязаны, в силу членства в Союзе, принять его политические устремления и характер, что выступало дополнительной гарантией сохранения единства и целостности этого международного объединения.

С целью упорядочения процесса присоединения на саммите ЕС в столице Дании в 1993 г. были сформулированы так называемые «копенгагенские критерии», которые должны были предъявляться к новой волне кандидатов, которые ожидались не только из стран Западной, но и Восточной Европы, заявивших о своем желании стать членами ЕС. Среди них можно выделить: политический критерий, означавший наличие в государстве-кандидате стабильных институтов, которые в состоянии обеспечить демократию, верховенство права, права человека, уважение и защиту прав меньшинств; экономический критерий, означавший жизнеспособную рыночную экономику, которая способна противостоять давлению и рыночным силам внутри Союза; критерий acquis communautaire, означающий способность принять на себя обязательства по присоединению, особенно обеспечить достижение целей политического, экономического и валютного союза.

Указанные критерии присоединения были подтверждены на заседании Европейского совета в Мадриде в декабре 1995 г., который добавил к ним необходимость адаптации административных структур государств-кандидатов с тем, чтобы создать условия прогрессивной и гармоничной интеграции. Меньшее внимание обычно привлекает четвертый критерий, на который также сослался саммит в Копенгагене: способность Союза принимать всех новых членов и поддерживать их стремление к европейской интеграции. Впрочем, это легко объяснимо, если принять во внимание, что это условие (а не критерий), которое обращено не к кандидатам на присоединение, а к самому Союзу.

В настоящее время порядок приема в члены ЕС регулируется ст. 49 Лиссабонского договора, согласно которой любое европейское государство, которое уважает ценности, указанные в ст. 2 Договора, и обязуется проводить их в жизнь, может обратиться с заявкой с целью стать членом Союза.

Европейский парламент и национальные парламенты информируются об этой заявке. Государство-заявитель направляет свою заявку в Совет; Совет постановляет по ней единогласно после консультации с Комиссией и после одобрения Европейского парламента, который выносит свое решение большинством членов, входящих в его состав. Учитываются критерии соответствия, одобренные Европейским советом.

Условия приема и изменения, которые этот прием влечет для учредительных договоров, на которых основывается Союз, выступают предметом соглашения между государствами-членами и государством-заявителем. Упомянутое соглашение подлежит ратификации всеми участвующими в нем государствами в соответствии с конституционными правилами каждого из них.

Статья 50 Лиссабонского договора вносит новое положение в институт членства. Если прежние договоры о Европейских сообществах и ЕС не предусматривали возможности выхода из их состава какого-либо государства-члена, что, строго говоря, не имело никакого юридического значения, кроме психологического или символического, то в Договоре о ЕС допускается выход из Союза любого государства-члена. Любое государство-член в соответствии со своими конституционными правилами может принять решение о выходе из состава Союза. Государство-член, которое принимает решение о выходе, уведомляет о своем намерении Европейский совет. В свете ориентиров, установленных Европейским советом, Союз проводит переговоры и заключает с данным государством соглашение, которое определяет порядок выхода последнего с учетом основ его будущих взаимоотношений с Союзом. Переговоры о заключении данного соглашения проводятся в соответствии с ст. 218 Договора о функционировании ЕС. Соглашение от имени Союза заключает Совет, постановляя квалифицированным большинством, после одобрения Европейского парламента.

Учредительные договоры прекращают применяться к заинтересованному государству со дня вступления в силу соглашения о выходе, либо — при отсутствии такого соглашения — через два года с момента уведомления, предусмотренного выше, если только Европейский совет с согласия заинтересованного государства-члена единогласно не решит продлить этот срок. Для целей данной процедуры члены Европейского совета и Совета ЕС, которые представляют выходящее государство-член, не участвуют в обсуждении и принятии относящихся к нему решений Европейского совета и Совета. Квалифицированное большинство в данных положениях ст. 50 определяется в соответствии с ст. 238 Договора о функционировании ЕС.

Если государство-член, которое вышло из состава Союза, обращается с заявкой о присоединении вновь, то его заявка подчиняется процедуре, предусмотренной в ст. 49 Договора о ЕС.