Общественный контроль за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания

Общественный контроль — это контроль институтов гражданского общества за деятельностью учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания. Он предусмотрен ст. 23 УИК РФ. Анализ действующего законодательства и сложившейся контрольной практики в сфере исполнения уголовных наказаний показывает, что к субъектам общественного контроля можно отнести общественные наблюдательные комиссии, Общественную палату РФ, общественные советы при ФСИН России и территориальных органах УИС, комиссии по вопросам помилования на территориях субъектов РФ, органы местного самоуправления, общественные и религиозные объединения, средства массовой информации, отдельных граждан. Особенностью контрольной деятельности этих субъектов контроля является то, что только некоторые из них имеют определенный в законе контрольный статус. Так, правом контроля во время посещений учреждений, исполняющих наказания, согласно ст. 38 Закона об учреждениях, исполняющих уголовные наказания, обладают главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий и члены общественных наблюдательных комиссий, созданных в соответствии с законодательством РФ. Правовой основой деятельности общественных наблюдательных комиссий является Федеральный закон от 10.06.2008 № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». В субъекте РФ образуется одна общественная наблюдательная комиссия (численностью от 5 до 20 человек), которая осуществляет свою деятельность на постоянной основе в пределах территории соответствующего субъекта РФ. По состоянию на 1 января 2011 г. общественные наблюдательные комиссии сформированы в 77 субъектах РФ.

Основными задачами общественной наблюдательной комиссии являются: 1) осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта РФ, в котором образована общественная наблюдательная комиссия; 2) подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля; 3) содействие сотрудничеству общественных объединений, администраций мест принудительного содержания, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, иных органов, осуществляющих в пределах территории субъекта РФ полномочия, но обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания.

Правом на выдвижение кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии обладает общероссийское, межрегиональное или региональное общественное объединение, имеющее государственную регистрацию, осуществляющее свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания, уставной целью или направлением деятельности которого является защита или содействие защите прав и свобод человека и гражданина. Не могут быть допущены к выдвижению кандидатур в состав общественной наблюдательной комиссии общественные объединения, которым в соответствии с Федеральным законом от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» вынесено предупреждение в письменной форме о недопустимости осуществления экстремистской деятельности (в течение одного года со дня вынесения предупреждения) или их деятельность была приостановлена.

Порядок формирования общественных наблюдательных комиссий и наделения полномочиями членов общественных наблюдательных комиссий определен в ст. 10 Закона. Общественное объединение направляет секретарю Общественной палаты заявление о выдвижении кандидатуры в состав общественной наблюдательной комиссии. Совет Общественной палаты в установленные сроки рассматривает поступившие заявления и иные материалы, предусмотренные ч. 4 ст. 10 Закона, и принимает решение о назначении члена общественной наблюдательной комиссии либо об отклонении предложенной кандидатуры. О результате рассмотрения заявления о выдвижении кандидатуры в состав общественной наблюдательной комиссии сообщается общественному объединению, выдвинувшему кандидатуру.

В течение 10 дней со дня принятия советом Общественной палаты решения о назначении члена общественной наблюдательной комиссии в порядке, определяемом советом Общественной палаты, члену общественной наблюдательной комиссии выдается мандат члена общественной наблюдательной комиссии. Образец указанного мандата утверждается советом Общественной палаты. В мандате указываются субъект РФ, в котором образуется общественная наблюдательная комиссия, и срок полномочий члена общественной наблюдательной комиссии. Срок полномочий общественной наблюдательной комиссии составляет два года. Мандат дает право члену общественной наблюдательной комиссии осуществлять свои полномочия на территории указанного субъекта РФ и в указанный период.

Секретарь Общественной палаты информирует руководителей федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находятся места принудительного содержания, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в области государственной регистрации общественных объединений, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченного, но правам человека в соответствующем субъекте РФ и общественную палату субъекта РФ о том, что общественная наблюдательная комиссия образована в правомочном составе, а также об изменениях в ее составе.

Общественная наблюдательная комиссия является образованной в правомочном составе, если назначены не менее двух третей от установленной ее численности. Заседание общественной наблюдательной комиссии является правомочным, если на нем присутствуют не менее половины от числа назначенных членов общественной наблюдательной комиссии.

Членом общественной наблюдательной комиссии может быть гражданин Российской Федерации, достигший возраста 25 лет и имеющий опыт работы в области защиты прав граждан. В соответствии со ст. 12 Закона членами общественной наблюдательной комиссии не могут быть: лица, имеющие судимость либо признанные решением суда недееспособными или ограниченно дееспособными; адвокаты; сотрудники органов прокуратуры; лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, должности федеральной государственной службы, государственные должности субъектов РФ, должности государственной гражданской службы субъектов РФ, должности муниципальной службы, а также лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления. Одно и то же лицо не может быть назначено членом общественной наблюдательной комиссии одного субъекта РФ более трех раз подряд.

Члены общественной наблюдательной комиссии осуществляют свою деятельность на общественных началах. Член общественной наблюдательной комиссии не вправе получать материальное вознаграждение за свою деятельность по осуществлению общественного контроля.

Члены общественной наблюдательной комиссии при осуществлении общественного контроля вправе: 1) в составе не менее двух членов общественной наблюдательной комиссии без специального разрешения, в установленном ФСИН России порядке посещать учреждения УИС при соблюдении установленных в них правил внутреннего распорядка. Члены общественной наблюдательной комиссии вправе посещать камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики, библиотеки, столовые, штрафные и дисциплинарные изоляторы, одиночные камеры, помещения для обеспечения личной безопасности осужденных, иные помещения мест принудительного содержания, за исключением объектов и сооружений, обеспечивающих безопасность и охрану осужденных, па посещение которых необходимо согласие администрации соответствующих учреждений; 2) беседовать с осужденными к лишению свободы; 3) беседовать с подозреваемыми и (или) обвиняемыми, содержащимися под стражей, по вопросам обеспечения их прав в местах принудительного содержания в условиях, позволяющих представителю администрации соответствующего места принудительного содержания видеть их и слышать, и в порядке, установленном уголовно-исполнительным законодательством РФ, иными федеральными законами, нормативными правовыми актами РФ; 4) в соответствии с законодательством РФ принимать и рассматривать предложения, заявления и жалобы лиц, находящихся в местах принудительного содержания, иных лиц, которым стало известно о нарушении прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания; 5) в установленном законодательством РФ порядке запрашивать у администраций мест принудительного содержания и получать от них сведения и документы, необходимые для проведения общественного контроля и подготовки заключений, предложений или обращений общественной наблюдательной комиссии; 6) обращаться по вопросам обеспечения прав человека в местах принудительного содержания к должностным лицам администраций мест принудительного содержания, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, органов прокуратуры, федеральных органов исполнительной власти и их территориальных органов, в ведении которых находятся места принудительного содержания, исполнительных органов государственной власти субъектов РФ.

Члены общественных наблюдательных комиссий при осуществлении общественного контроля за обеспечением прав человека в исправительных центрах, исправительных учреждениях и дисциплинарных воинских частях вправе беседовать с осужденными в условиях, позволяющих представителям администраций исправительных учреждений или представителям дисциплинарных воинских частей видеть их, но не слышать.

Член общественной наблюдательной комиссии не вправе осуществлять общественный контроль в месте принудительного содержания в случае, если там содержится его близкий родственник (супруг (супруга), родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и сестры, дедушки, бабушки, внуки), а также в случае, если член общественной наблюдательной комиссии является потерпевшим, свидетелем, защитником или иным лицом, участвующим в производстве по уголовному делу, к которому причастно лицо, находящееся в месте принудительного содержания.

При осуществлении своих полномочий члены общественной наблюдательной комиссии обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, регулирующих работу мест принудительного содержания, а также подчиняться законным требованиям администраций мест принудительного содержания. Их нарушение влечет ответственность, установленную законодательством РФ.

По результатам общественного контроля должностные лица УИС рассматривают направленные в их адрес заключения, предложения и обращения общественной наблюдательной комиссии и информируют ее о результатах рассмотрения в соответствии с нормативными правовыми актами РФ.

С 1 июля 2005 г. вступил в силу Федеральный закон от 04.04.2005 № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». Этот закон закрепил создание и регламентировал деятельность особого, не имеющего аналогов в отечественной истории, контрольного органа — Общественной палаты. Одной из главных задач этого нового общественного института является осуществление общественного контроля за деятельностью Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Одним из основных направлений работы Общественной палаты РФ должен стать контроль за правоохранительными органами, в том числе и за деятельностью персонала учреждений и органов, исполняющих наказания. Для этого Общественная палата наделяется определенными полномочиями.

Статья 20 вышеназванного Закона предусматривает создание при федеральных органах исполнительной власти общественных советов. Общественный совет при ФСИН России по проблемам деятельности УИС создан 1 февраля 2007 г. из представителей общественности, науки и бизнеса. К контрольным полномочиям членов совета, в частности, относятся: информирование руководства ФСИН России о нарушениях прав и законных интересов осужденных и лиц, содержащихся в следственных изоляторах, обсуждение этих вопросов на заседании совета; запрос сведений о деятельности учреждений и органов ФСИН России по соблюдению прав человека; посещение учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов.

В настоящее время общественные советы по проблемам деятельности УИС действуют при большинстве территориальных органов ФСИН России. Члены этих советов обладают аналогичной контрольной компетенцией.

Указ Президента РФ от 28.12.2001 № 1500 «О комиссиях, но вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации» возложил на Комиссию по вопросам помилования на территории субъекта РФ выполнение новых задач, связанных с осуществлением общественного контроля как за своевременным и правильным исполнением на территории субъекта РФ указов Президента РФ по вопросам помилования, так и за условиями содержания осужденных. Однако практическая реализация этих задач значительно затруднена в связи с отсутствием указанных комиссий в законодательно закрепленном перечне контрольных органов.

Органы общественного контроля в большинстве своем не наделены властными полномочиями, они действуют, как правило, опосредованно — либо через соответствующие государственные органы, либо апеллируя к общественному мнению. В первом случае субъекты общественного контроля в случае выявления нарушений законности со стороны персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, применяют правовые механизмы, реализуя конституционное право на обращение в различные органы государственной власти для принятия соответствующих мер.

В другом случае при обнаружении недостатков в деятельности персонала учреждений и органов, исполняющих наказания, контрольное воздействие осуществляется через институт общественного мнения. Используя этот социальный институт, основанный на моральных и этических нормах, субъекты общественного контроля предают широкой огласке факты нарушений, формируют отрицательное отношение населения к ним и лицам, их совершившим. Во многих случаях порицание и осуждение общества может быть намного ощутимее мер государственного принуждения. Кроме того, обнародование фактов злоупотребления властью, нарушений законности персоналом исправительных учреждений не только имеет негативный резонанс в обществе, но и может стать поводом для вмешательства в ситуацию официальных лиц.

Основным направлением контрольной деятельности общественных структур в пенитенциарной сфере является наблюдение и проверка соблюдения прав, свобод и законных интересов осужденных. Для этого используются разнообразные формы: посещение (визитирование) исправительных учреждений, обследование, экспертизы, сбор документов и иной информации, переписка с осужденными, публикации в средствах массовой информации и т. п.

Общественные объединения и в первую очередь неправительственные правозащитные организации осуществляют разносторонний контроль в указанной сфере. Обычно он реализуется в рамках договоренностей с руководством УИС, которому во многих случаях представляются результаты контроля. При необходимости общественные объединения могут использовать для защиты прав осужденных все правовые и социальные механизмы. Некоторые отличия есть в организации контроля религиозных объединений: здесь его предметом является деятельность персонала по обеспечению конституционного права осужденных на свободу совести и свободу вероисповедания. Соблюдение этого права проверяется священнослужителями при проведении религиозных обрядов в учреждениях, исполняющих наказания.

Большим контрольным потенциалом обладают средства массовой информации. Телевидение и радио, периодические печатные издания и Интернет активно формируют общественное мнение о деятельности персонала пенитенциарной системы. Материалы, раскрывающие недостатки и содержащие обоснованную критику, не только привлекают внимание должностных лиц органов управления УИС, но и иных субъектов контроля, чем оказывается позитивное воздействие на общее положение дел в пенитенциарной системе.

Статья 24 УИК РФ определяет особый порядок посещения учреждений и органов, исполняющих наказания, представителями средств массовой информации и иными лицами. Они могут посещать их по специальному разрешению администрации этих учреждений либо территориальных органов ФСИН России в порядке, установленном федеральным органом УИС.

Особое место среди субъектов общественного контроля занимают граждане. В основе их контроля лежит конституционное право человека и гражданина обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33 Конституции РФ). Этот вид контроля осуществляется гражданами по собственной инициативе, без каких-либо официальных полномочий. Он базируется на положениях Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». Прямой непосредственный контроль за деятельностью учреждений, исполняющих наказания, осуществляют как сами осужденные, так и иные граждане, участвующие в уголовно-исполнительных правоотношениях. Результаты контроля могут быть реализованы через государственно-правовые и международные механизмы защиты гражданами своих прав или через обращения в средства массовой информации.