Совет Безопасности. 
Мировая политика

СБ — единственная структура в мировой политике, наделенная по Уставу ООН правом принимать решения, обязательные для всех стран мира (что, впрочем, не означает, что это правило не нарушается). Поэтому СБ 0011 иногда сравнивают с мировым правительством, что, конечно, неверно, поскольку мир состоит из суверенных, значит — независимых, государств, а СБ фактически не имеет действенных механизмов для наказания нарушителей его постановлений. Тем не менее, такие полномочия СБ позволяют говорить о большей «авторитарности» ООН по сравнению с Лигой Наций, в рамках которой Совет Лиги (более узкая структура) пользовался рекомендательными полномочиями, а обязательные решения принимала общая Ассамблея. Такие видоизменения в полномочиях ООН по сравнению с Лигой Наций были предприняты создателями ООН в связи с неудачами, которые Лига потерпела в борьбе против милитаризма и нарастания военной угрозы в 1930;е гг. не в последнюю очередь из-за своей чрезмерной «демократичности». Впрочем, изменение полномочий структурных подразделений ООН не помогли предотвратить холодную войну и ряд серьезных локальных международных кризисов.

Структура СБ состоит из пяти постоянных членов (СССР/ Россия, США, Великобритания, Франция, КНР) и 10 непостоянных членов, представляющих разные континенты и регионы планеты и меняющихся каждые два года. Особой привилегией постоянных членов является право «вето», что означает — при принятии решений в СБ недостаточно большинства голосов (девять членов), ни один из постоянных членов не должен выступить против (наложить «вето»). Принцип «вето» парализовал еще деятельность Лиги Наций, откуда он и перекочевал в ООП, где имеет такие же негативные последствия. Тем не менее отказываться от него ни один из постоянных членов СБ не желает, поскольку это может поставить под угрозу его национальные интересы при принятии коллективных решений.

Международный суд, дислоцированный в Гааге (Нидерланды), является главным судебным органом ООП. К сожалению, исходя из функций и полномочий Международного Суда, можно констатировать его крайне низкую эффективность как правовой инстанции, если сравнивать его с внутригосударственными судами. Во-первых, в Международный суд могут обращаться только государства (протокол о частных лицах не вступил в силу). Во-вторых, это делают, но собственному усмотрению только те государства, которые признают юрисдикцию Суда, а таковых на сегодняшний день меньше половины в мире. В-третьих, решения Суда могут игнорироваться, поскольку принуждающими механизмами он не располагает. Все эти изъяны в деятельности Международного суда связаны с коренными отличиями международных отношений от внутриобщественных, т. е. с главенствующим в международных отношениях принципом суверенитета, не допускающим верховной власти над государствами. В результате, оказываясь в противоправной ситуации, сильные государства используют собственные средства давления на «обидчика», а слабые ищут протекцию у сильных или мирятся с ситуацией. За все время существования (с 1946 г.) Международный суд рассмотрел менее сотни дел.

Генеральный секретарь — главное административное лицо в ООП. Работа Генерального секретаря предусматривает регулярные консультации с мировыми лидерами и другими авторитетными лицами, участие в работе сессий различных органов ООН, поездки по странам с целью координации усилий по укреплению мира. Несмотря па важность функций Генерального секретаря, стоит отмстить его сугубо административную, а не политическую роль. Косвенным подтверждением этого является тот факт, что никогда еще Генеральный секретарь не был гражданином влиятельной державы мира. Нынешним Генеральным секретарем ООН является Пан Ги Мун (Южная Корея). Его предшественниками на этом посту были (последовательно с момента образования ООН): Трюгве Ли (Норвегия), Даг Хаммаршельд (Швеция), У Тан (Бирма, ныне Мьянма), Курт Вальдхайм (Австрия), Хавьер Перес де Куэльяр (Перу), Бутрос Бутрос-Гали (Египет), Кофи Аинаи (Гана). Даг Хаммаршельд погиб в авиакатастрофе в Африке в 1961 г., что совпало с его попытками активного участия в политике колониальных держав в этом регионе.

Оценка деятельности ООН за более чем ее полувековую историю не является однозначной. С одной стороны, она, безусловно, положительна, если рассматривать ООН как площадку для глобального сотрудничества между странами, стремящимися к мирному решению возникающих проблем, экономическому и гуманитарному сотрудничеству. В этом плане ООП предоставляет уникальную возможность, будучи единственной общепланетарной организацией. В рамках ООН осуществляются десятки программ в самых разных сферах.

С другой стороны, не следует забывать, что основной целью деятельности ООН с момента ее создания является миротворчество. На этом направлении у организации, к сожалению, большие проблемы и даже провалы.

В ноябре 2006 г. ООН отметила 50-летие своей первой миротворческой операции (1956 г., Египет). С тех пор ООН провела более 60 миротворческих операций. В настоящее время осуществляется 16 операций по поддержанию мира в странах Европы, Африки, Азии и Латинской Америки. По оценкам экспертов ООН, по мере полного развертывания недавно начатых миротворческих операций в Ливане, Восточном Тиморе и Судане общая численность миротворцев может достигнуть 140 тыс. человек. Если учесть, что еще 10 лет назад численность миротворческих контингентов ООН составляла всего 20 тыс. — прогресс налицо.

Однако потребность в миротворческих миссиях под международным флагом в последние годы в нашем беспокойном мире растет, в связи с чем руководство ООН постоянно просит государства — члены этой организации по возможности увеличивать свой вклад в комплектование и финансирование миротворческих контингентов, выполняющих задачи по поддержанию мира в различных районах планеты. Далеко не всегда эта просьба находит должный отклик, особенно, как ни странно, у самых богатых и сильных стран мира. Традиционно основной вклад в предоставление военных и полицейских контингентов для миротворческих операций ООН делают развивающиеся страны, на долю которых приходится свыше 65% нынешней численности международных миротворцев.

Существуют проблемы и с финансовыми ресурсами миротворчества. США и их союзники, используя свое влияние в руководящих структурах ООН (американский представитель контролирует кадровый департамент) и финансовые рычаги (Вашингтон обеспечивает 26% бюджета миротворческих сил), активно вмешиваются в распределение ресурсов на миротворчество, поддерживая и лоббируя только те операции, которые они считают приоритетными для своих национальных интересов. Так, финансирование экспедиционных сил США, прежде всего в Ираке и Афганистане, в несколько раз превышает финансирование всех миротворческих операций ООН.

Следует указать также на появляющиеся в печати ссылки на случаи политической предвзятости миротворческих сил ООН. Так, стало известно о том, что в Косово албанские силы делали состояние на торговле внутренними органами, изъятыми у похищенных сербов. При этом администрация ООП, под юрисдикцией которой находился край до объявления независимости в 2007 г., препятствовала попыткам призвать албанцев к ответственности.

К названным причинам неудач деятельности «голубых касок» ООН можно добавить несовершенство самой концепции миротворчества. В соответствии с ней миротворцы могут использовать оружие только в целях самообороны. В результате их функции сводятся к установлению «разделительной» черты между враждующими сторонами, помощи в поиске компромисса и пр., в то время как конфликт бывает еще далеко не исчерпан. В случае гражданских войн миротворцы могут войти в страну только с согласия се правительства, которое само может являться участником конфликта и быть не заинтересованным в присутствии внешних сил. Наконец, по Уставу ООН в составе миротворческого контингента могут принимать участие военнослужащие государств, не имеющих собственных интересов в данном конфликте. Очевидно, что это затягивает формирование миротворческого контингента.

В таких условиях эффективность международных миротворческих усилий часто оказывается недостаточной, а авторитет ООН подорванным. В 1993 г. полным провалом закончилась миссия ООН в Сомали, в управление которой активно вмешивались США. В 1994 г. на глазах у малочисленной миссии ООП в Руанде были убиты 800 тыс. человек. Если бы СБ сразу направил в эту страну подкрепление, можно было бы спасти сотни тысяч жизней. Но первые 550 «голубых касок» прибыли в страну только через три с половиной месяца после начала катастрофы. Миротворцы ООН не смогли на ранней стадии остановить развязывание гражданской войны на Балканах (на территории бывшей Югославии — в Боснии и Сербии) в начале 1990;х гг., что привело к массовым жертвам среди местного населения и вооруженной интервенции сил ПЛТО против Сербии в 1999 г.

Кроме операций по «поддержанию мира» (peace-keeping), рассмотренных выше, в Уставе ООН предусмотрены также действия по «принуждению к миру» (peace-enforcement), состоящие в реальном применении коллективной военной силы против сил, угрожающих международной безопасности (гл. VII Устава ООН). Случаев применения данной статьи Устава исключительно мало, при этом разные источники расходятся во мнениях. Все согласны относительно двух случаев: участие военных сил под эгидой ООН (преимущественно военнослужащих США) в корейской войне (1951 — 1953 гг.) на стороне Южной Кореи после нападения на нее КНДР; военная операция «Буря в пустыне» (также преимущественно с участием американского контингента) по освобождению Кувейта от иракской оккупации (1991 г.).

Почему военные операции ООН применяются столь редко, несмотря на то, что ситуаций, связанных с угрозой международной безопасности, в мире достаточно? Можно назвать, как минимум, две причины. Во-первых, идея коллективной безопасности, на которой базируется гл. VII Устава ООП, в основе своей труднореализуема. Чтобы СБ принял решение о применении военной силы, необходимо согласие всех его постоянных членов, которые имеют довольно различные векторы национальных интересов. В каждом из названных случаях имели место уникальные ситуации, позволившие постоянным членам СБ ООН прийти к согласию. Во-вторых, после окончания холодной войны в мире преобладают конфликты внутригражданского характера, а вмешательство в них противоречит основополагающему принципу международного права — невмешательству во внутренние дела государств.

Вывод, который вытекает из анализа современной миротворческой деятельности ООН, состоит в следующем: ее роль как глобальной структуры безопасности весьма несовершенна. Как следствие, международные эксперты и политики ставят вопрос о реформировании функций и структуры ООН.

Путь к большей эффективности международного миротворчества разные страны и регионы видят по-разному. США уже давно скептически относятся к ООН, начиная с того периода, когда в организации начали численно преобладать развивающиеся страны. Сейчас американцы в вопросах поддержания международной безопасности делают ставку на собственные усилия и деятельность НАТО. Страны Евросоюза не имеют четкой и единой позиции по поводу реформирования миротворческой деятельности ООН. Однако, исходя из их позиции по поводу кризисных ситуаций в Европе, можно сделать вывод, что они скорее склоняются к приоритету региональных организаций в деле поддержания мира (в Европе это, прежде всего, НАТО и ЕС), а ООН готовы оставить экономическую и гуманитарную миссии. Россия принципиально выступает за то, чтобы ООН сохранила за собой роль главного международного миротворца, подразумевая при этом, не в последнюю очередь, собственные позиции в мировой политике. Впрочем, позиция России неоднозначна. Она не отвергает миротворческую роль региональных структур, сама выступая в роли основного миротворца в рамках СНГ на территории Грузии и Молдовы. В августе 2008 г. Россия предприняла индивидуальные действия по принуждению Грузии к миру в конфликте на территории Южной Осетии.

С 1945 г. в Устав ООН были внесены лишь пять поправок и то — процедурного характера. Обобщая весь комплекс основных проблем, накопившихся в деятельности ООН за время ее существования, можно выделить следующие его аспекты:

• 1) право «вето» парализует деятельность СБ ООН даже спустя два десятилетия после окончания холодной войны. Предложения о реформе ООН касаются смягчения консенсусной формы принятия решений таким образом, чтобы по крайней мере некоторые вердикты СБ принимались простым большинством голосов без учета согласия всех пяти постоянных членов;
• 2) состав СБ ООН не отвечает более структуре современного мира. Такие крупные по меркам народонаселения и экономического потенциала государства, как Индия, Индонезия и Бразилия, имеют шанс быть избранными в состав СБ ООН лишь на короткий срок один раз в течение нескольких десятков лет;
• 3) не лучше обстоит дело с представительством в СБ ООН по показателям доли в мировом валовом продукте. Индустриальные гиганты Япония, Германия, Италия не состоят в СБ на постоянной основе, хотя финансовый вклад каждой из них в бюджет ООП превышает взносы Китая, России и Великобритании;
• 4) деятельность СБ ООН ориентирована на решение задач, которые по преимуществу интересны западному миру. Например, расходы ООН на решение проблем в Косово (несмотря на паралич этой организации в решении данной проблемы) превысили ассигнования на аналогичные операции по поддержанию мира в Африке в несколько раз;
• 5) решения Генассамблеи ООН отличаются мелкотемьем. Это связано с тем, что большинство на этом форуме представляют развивающиеся страны, для которых первейшей проблемой является национальное социально-экономическое развитие, а не вопросы международной безопасности и глобальные проблемы;
• 6) в 1990;х гг. стало очевидно, что меняется сам характер проблем, с которыми сталкивается СБ ООН. На смену межгосударственным конфликтам по большей части пришли столкновения внутри суверенных государств. Старая миротворческая практика, ориентированная на сдерживание конфликтов между разными странами, оказалась гораздо менее эффективной в случаях коллапса государственной власти, насилия и массовых бедствий в пределах отдельных стран, таких как Сомали, Босния, Мозамбик, Руанда или Ангола. Стало ясно, что вопрос о гуманитарных интервенциях нельзя больше игнорировать. Проблема, которая возникает в этом случае, — принцип суверенитета, главенствующий в международном праве и неизбежно нарушаемый в случае вмешательства во внутренние дела государств;
• 7) другими угрозами современному миру являются международный терроризм и распространение ОМУ. В этом случае недостаточно реагировать на проблемы, их надо упреждать. Речь идет об узаконивании на международном уровне превентивных действий, которые пока практикуют только США после теракта 11 сентября 2001 г. и которые, не будучи оформлены юридически в международном праве, вызывают обеспокоенность мирового сообщества. Это одна из самых сложных проблем, с которыми сталкивался СБ за всю свою историю;
• 8) наконец, проблемой является отсутствие у ООН физической способности к действию. ООП не имеет в своем распоряжении постоянных сил быстрого реагирования. Международные миротворческие контингента формируются из национальных контингентов стран мира. Сегодня на комплектование и введение в действие миротворческих сил уходит до трех месяцев. За это время в зоне конфликта уже разворачивается трагедия. Это один из главнейших недостатков ООН и, кстати, один из сильнейших аргументов в пользу односторонних превентивных действий.

Все названные обстоятельства позволяют говорить о кризисном положении ООН в настоящее время и необходимости ее реформирования с учетом изменений, которые произошли с момента образования этой организации.