Комплектование аппарата государства государственными служащими. «Система добычи» и «система заслуг». Кадровый резерв

При всей важности государственной службы, ее привлекательности для граждан, необходимости того, чтобы лица, занимающие государственные должности, обладали нужными для этого качествами, порядок комплектования государственного аппарата в Российской Федерации является во многом устаревшим. Создать эффективный механизм подбора кадров для федеральной государственной службы, обеспечения должностного (служебного) роста федеральных государственных служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств — такая задача поставлена Федеральной программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003—2005 годы)». Важнейшими направлениями повышения эффективности государственной службы данная Программа называет разработку и внедрение механизмов, обеспечивающих результативность профессиональной служебной деятельности государственных служащих. В настоящее время показатели служебной деятельности государственных служащих недостаточно ориентированы на результативность их труда, на достижение целей и приоритетов государственных органов. Уровень денежного содержания государственных служащих слабо зависит от результатов их труда. Система дополнительного профессионального образования государственных гражданских служащих также не в должной мере нацелена на повышение результативности их профессиональной служебной деятельности (п. 15 Программы).

Ввиду непосредственной связи правосознания граждан, выполняющих обязанности по должностям государственной службы, с качеством осуществляемой ими властной деятельности, государственная служба носит классовый характер, и в ответственные моменты истории подвергается особенно ярко выраженному правовому регулированию. Так, Декларация о правах трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая III Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов 13 января 1918 г., содержала прямое указание: «В момент решительной борьбы с эксплуататорами эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти». Реформы 2009 г. в МВД России вводили обязательные рекомендации уважаемых лиц для тех, кто желает служить в органах МВД. Классовый подход при подборе кадров снова дал себя знать. Правда, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» такого требования не содержит.

Общепризнанными являются два способа комплектования государственного аппарата — система добычи и система заслуг. И в советский период истории нашей страны, и на этапе перестройки в период пребывания у власти М. С. Горбачева, и во времена радикальных реформ Б. Н. Ельцина, и в настоящее время система комплектования государственного аппарата кадрами совершенно очевидно имеет черты такой системы, которая в административно-правовой науке, особенно за рубежом, называется «системой добычи». В России этот термин не распространен, зато распространен другой, эквивалентный — «система блата» .

Система добычи заключается в том, что победивший на выборах президент страны или лицо, совершившее государственный переворот и захватившее власть, считают вполне закономерным назначить на все государственные должности своих сторонников. Это оперативная и эффективная система захвата власти и ее удержания, но она недолговечна ввиду неспособности такого аппарата создать условия для нормального функционирования экономики государства.

Система заслуг предполагает, что на государственные должности приходят лица, победившие на организованных государством открытых конкурсах по отбору специалистов — профессионалов государственной службы.

И континентальная, и англосаксонская правовые системы перешли от системы блата при комплектовании государственного аппарата к системе заслуг. Социалистическая система права продолжает характеризоваться наличием системы добычи.

Основное отличие системы заслуг от системы добычи — специальные требования к качествам государственного служащего, его квалификации в области государственного управления. При системе добычи квалификация государственного служащего тоже является привлекательным фактором для руководителя государства, однако не она выступает определяющим критерием; более важна в этом случае возможность руководителя осуществлять реальный контроль за таким лицом. Во французской системе организации подготовки и отбора кадров государственной службы обязательным является получение специального образования, которое предоставляется в Национальной административной школе (ЭНА).

В систематизированном виде основные способы комплектования государственного аппарата представлены в табл. 2.

Таблица 2. Способы формирования государственного аппарата

Система добычи возникла первой и применяется до сих пор, но по мере исторического развития наблюдается тенденция перехода к системе заслуг. Начиная с реформ Маколея в Великобритании (1834 г.) мир постепенно перешел на более открытое, демократичное комплектование государственной службы кадрами. Особенно наглядно исторически неизбежный процесс перехода от системы добычи к системе заслуг прослеживается на примере США.

Толчком к началу этого процесса послужили события 1881 г., когда в США в результате президентских выборов к власти пришел Д. А. Гартфилд. Считая, что в силу правил системы добычи он может свободно распоряжаться государственными должностями и капиталами, президент назначил на ряд государственных должностей своих сторонников. Однако один из таких «блатных» чиновников, Ч. Гито, оказался настолько неудовлетворенным своей новой должностью, что застрелил своего патрона. Этот факт всколыхнул общественное мнение в США, и в 1883 г. был принят закон Пэндлтона, который реформировал всю систему комплектования кадрового аппарата государства и который в сущности действует до сих пор. Он отверг систему добычи (spoils system), а на ее место предложил систему заслуг (merit system).

Внешними проявлениями системы заслуг стали:

• а) учреждение специализированного государственного органа для подбора кадров на государственную службу, своеобразного министерства государственной службы, которое в США получило название Комиссии гражданской службы (КГС); устанавливалось, что никакое министерство не может само себе подбирать кадры, минуя КГС;
• б) претенденты на государственные должности должны ознакомиться с должностными требованиями, сдать письменные и другие экзамены на соответствие государственной должности;
• в) пригодность претендента на государственную должность определяет конкурсная комиссия КГС;
• г) споры по процедуре и существу конкурсного отбора разрешаются в специализированных административных судах и в судах общего права, и любой претендент имеет возможность знакомиться с материалами конкурсного производства;
• д) установлена классификация государственных должностей, выстроенная таким образом, что она сама по себе является стимулом для государственного служащего повышать свою квалификацию в целях продвижения по службе. Это достигается четким разделением уровней служащих по стажу службы, оплате труда, ограничением нахождения в должности по сроку пребывания без продвижения и т. д.

Таким образом, с принятием закона Пэндлтона возобладал принцип отбора кадров по профессиональным признакам и качествам. Однако и до настоящего времени в мире, пожалуй, нет государства, которое применяло бы только один из указанных способов — систему добычи или систему заслуг. В реальности практически в любом государстве используются и тот и другой способы, различие заключается лишь в их соотношении.

В США в настоящее время разд. 3 Закона о реформе гражданской службы 1978 г., параграф 2301 Свода законов обязывают руководствоваться принципами системы заслуг и регулируют эти принципы.

Необходимость реформ в области комплектования государственного аппарата кадрами настойчиво декларируется отечественными учеными, но результатов это пока не приносит. Так, А. В. Куракин среди причин неудовлетворительного состояния аппарата исполнительной власти выделяет, в частности, организационную и политическую нестабильность в результате частых изменений структуры исполнительной власти в 1990;х гг., подрыв престижа государственной службы в ходе борьбы с бюрократией и номенклатурой, сокращение реальной оплаты труда значительной части государственных служащих, ослабление государственного контроля за чиновничьим аппаратом в сочетании с резко возросшими в ходе экономических реформ возможностями для их личного незаконного обогащения, что привело к падению дисциплины в государственном аппарате, масштабной и системной коррупции, массовому уходу квалифицированных кадров из государственной службы в коммерческие организации. Представляется, однако, что правильным путем является введение системы заслуг вместо существующей системы добычи («блата»).

Закон № 58-ФЗ в ч. 1 ст. 11 устанавливает, что комплектование кадрового состава государственной службы обеспечивается:

• — созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов;
• — развитием профессиональных качеств государственных служащих;
• — оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена;
• — созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих;
• — использованием современных кадровых технологий;
• — применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов;
• — ротацией государственных служащих.

О замещении должностей государственной службы на конкурсной основе данный Закон упоминает только в связи с федеральными законами о видах государственной службы и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, которыми устанавливается такой порядок (ч. 2).

Таким образом, основным способом комплектования корпуса государственных служащих закон называет формирование кадрового резерва, который, естественно, создается внутриаппаратным административным путем.

Закон № 79-ФЗ содержит норму о возможности формирования кадрового резерва на конкурсной основе, при наличии которого конкурс на замещение должности гражданской службы при поступлении на гражданскую службу не проводится (п. 5 ч. 2 ст. 22). Императив конкурса, таким образом, подрывается. Победа в конкурсе, кроме того, не является обязательным юридическим фактом для представителя нанимателя.

Для замещения должностей государственной службы создаются федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственном органе, кадровый резерв субъекта РФ и кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ (ст. 7 Закона РФ № 58-ФЗ). Многочисленность «резервов» позволяет коррумпированному чиновнику действовать довольно свободно. Но по сути, данная статья устанавливает правило формирования особой группы претендентов на замещение государственных должностей государственной службы, в процессе своей деятельности на государственных должностях государственной службы и на конкурсной основе показавших свою профессиональную пригодность занять определенные должности в порядке должностного роста или вследствие специального о том решения Президента РФ или Правительства РФ.

Полуофициальные партийные списки резерва для выдвижения на руководящие посты являлись отражением политики КПСС в области контроля за кадровым составом советского государственного аппарата. Указанной выше статьей партийные списки на выдвижение, наконец, узаконены.

Целевое назначение кадрового резерва конкретизируется в ст. 64 Закона № 79-ФЗ, анализируя которую профессор Н. М. Казанцев выделяет четыре цели его формирования: 1) для замещения вакантной должности гражданской службы в государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 2) для замещения вакантной должности государственной службы в другом государственном органе в порядке должностного роста гражданского служащего; 3) для замещения должности гражданской службы, назначение на которую и освобождение от которой гражданского служащего осуществляется Президентом РФ или Правительством РФ; 4) для направления гражданского служащего на профессиональную переподготовку, повышение квалификации или стажировку.

Лица, включенные в резерв государственных гражданских служащих, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом при замещении вакантной государственной должности государственной гражданской службы. Именно таким образом сформулирована, например, ст. 11 Закона Тюменской области от 15 апреля 1996 г. № 38 «О государственной гражданской службе в Тюменской области» .

Комментируя Список лиц, включенных в резерв управленческих кадров, находящихся под патронажем Президента Российской Федерации по состоянию на 1 августа 2011 г., начальник Управления Президента по вопросам государственной службы и кадров С. Дубик, в частности, сообщил, что кроме «президентской тысячи» в субъектах РФ в указанные резервы включены более 30 тыс. человек. Есть резервы для Вооруженных Сил РФ, военнослужащих внутренних войск Министерства внутренних дел, войск гражданской обороны и Федерального агентства специального строительства, а также резерв сотрудников МВД России, Федеральной службы исполнения наказаний, ФСКН России и ФМС России. И в силу специфики выполняемых этими органами задач эти резервы не являются публичными.

В судебной практике изучался вопрос, не является ли введение кадрового резерва нарушением конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе (ч. 4 ст. 32 Конституции РФ). Определение кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. № КАСОЗ-559 сформулировало основание законности такого положение: «…поскольку эта норма не препятствует поступлению на государственную службу без необоснованных ограничений» .

В соответствии с законодательством РФ включение в списки кадрового резерва не исключает возможности занятия должности и таким лицом, которое в списки не входит. То есть нахождение в списке не является абсолютной гарантией занятия государственной должности в Российской Федерации, и количество кандидатов в таких списках не ограничено.

Требования к лицам, поступающим на государственную службу, довольно подробно регламентируются, но они имеют обычный для социалистической системы права вид.

На государственную службу вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида (для государственной гражданской службы это 18 лет) и соответствующие квалификационным требованиям, установленным законом о виде государственной службы (ст. 21 Закона № 79-ФЗ).

Гражданство — первый признак требований к государственному служащему. Гражданство, как устойчивая связь человека с государством, является определяющим условием нахождения на государственной службе конкретного физического лица.

Размывание значения гражданства для права выполнять государственно-властные функции проявляется в российском законодательстве, к сожалению, неоднократно. Так, ст. 41 Закона № 79-ФЗ предусматривает, что служебный контракт расторгается, а гражданский служащий освобождается от замещаемой должности гражданской службы и увольняется с гражданской службы по решению представителя нанимателя со дня выхода из гражданства Российской Федерации или со дня приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором РФ.

В науке высказано мнение, что «закрепление в законодательстве отдельных субъектов РФ необходимости гражданства субъекта РФ, как условия поступления на государственную службу, противоречит федеральному законодательству, поэтому не может являться обязательным признаком государственного служащего субъекта РФ». Государственный служащий по закону — гражданин Российской Федерации, поэтому государственная служба субъекта РФ просто не может существовать без ее трактовки как службы иному государству.

Принадлежность к определенной национальности, усиленно прокламировавшаяся в законодательстве СССР со времен революции 1917 г., официально не может быть требованием к государственному служащему, хотя практически во всех странах мира коренная нация обладает привилегированными возможностями для поступления на государственную службу. Вне государства этот подход является проявлением конкуренции и выживания государственно организованных наций.

Ограничения, связанные в том числе с поступлением на государственную службу, закреплены в ст. 16 Закона № 79-ФЗ. Предварительные требования к претенденту на государственную должность включают в себя следующее.

Гражданин не может быть принят на гражданскую службу, а гражданский служащий не может находиться на гражданской службе в случае:

• 1) признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;
• 2) осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности государственной службы, а также в случае наличия не снятой или не погашенной в установленном федеральным законом порядке судимости;
• 3) отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну;
• 4) наличия заболевания, препятствующего поступлению на гражданскую службу;
• 5) близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с гражданским служащим, если замещение должности гражданской службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;
• 6) выхода из гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства;
• 7) наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором РФ;
• 8) представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на гражданскую службу;
• 9) непредставления установленных законом сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (п. 1 ст. 16 указанного Закона). Этот список ограничений не является исчерпывающим.

Кадровые службы федеральных государственных органов организуют проверку достоверности сведений, сообщенных о себе гражданином при назначении на должность федеральной государственной службы и федеральным государственным служащим при замещении соответствующих должностей. Осуществляется такая проверка на основе Указа Президента РФ от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Этот порядок адресован широкому кругу лиц федеральной государственной службы и включает как должности федеральной государственной гражданской службы, отнесенные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы к высшей группе должностей федеральной государственной гражданской службы, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, так и другие должности федеральной государственной службы, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Правительством РФ и замещение которых связано с коррупционными рисками. В частности, этот порядок применяется к высшим должностям МВД России, Минобороны России, МЧС России, ФСБ России, ФТС России и др.

Эти мероприятия связаны с исполнением Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и детально урегулированы в Указе Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению» .

Указ Президента РФ от 1 июня 1998 г. № 641 «О мерах по организации проверки сведений, представляемых лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации в порядке назначения и государственные должности федеральной государственной службы» предусматривал включение в этот список и тех лиц, кто замещает государственные должности Российской Федерации. Указы от 18 мая 2009 г. № 557 и от 21 сентября 2009 г. № 1065 на эту категорию лиц не распространяются.

Я разделяю беспокойство А. В. Куракина, который отмечает тот факт, что в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» не нашло отражение важное положение о необходимости отбора персонала для государственной службы с учетом приверженности кандидата идее российской государственности. «Последнее положение может казаться излишне пафосным, но именно данное требование лежит в основе формирования кадрового корпуса государственной службы целого ряда государств Запада» , — заключает А. В. Куракин. В условиях свободы перемещения граждан Российской Федерации за границу и обратно такой критерий становится особо важным. Не содержат требования к идеологии государственного служащего и ныне действующие нормативные акты о государственной службе.

Поступление на государственную службу может осуществляться по конкурсу и переводом. Порядок поступления на гражданскую службу и замещение должности гражданской службы по конкурсу подробно регулируется ст. 22 Закона № 79-ФЗ, ч. 1 которой гласит, что конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы.

Претенденту на замещение должности гражданской службы может быть отказано в допуске к участию в конкурсе в связи с несоответствием квалификационным требованиям к вакантной должности гражданской службы, а также в связи с ограничениями, установленными данным Законом для поступления на гражданскую службу и ее прохождения (ч. 5 ст. 22).

Рассмотрим подробную регламентацию проведения конкурса на примере Роскомнадзора.

Регламент конкурсной комиссии центрального аппарата Федеральной службы по надзору в сфере связи по проведению конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере связи утвержден приказом Россвязьнадзора от 21 декабря 2006 г. № 98. Этим же приказом утверждена и Методика проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы в центральном аппарате Федеральной службы по надзору в сфере связи.

На первом этапе конкурса на основании решения руководителя Россвязьнадзора публикуется объявление о приеме документов для участия в конкурсе в журнале «СвязьИнформ», размещается информация о проведении конкурса на сайте Россвязьнадзора информационного портала Министерства информационных технологий и связи Российской Федерации, обеспечивается прием и регистрация документов от претендентов на замещение вакантной должности, проверка полноты представленных документов и соответствия их оформления предъявленным требованиям, достоверности сведений, представленных гражданином (п. 2).

На втором этапе конкурса конкурсная комиссия центрального аппарата Россвязьнадзора оценивает кандидатов на основании представленных ими документов об образовании, прохождении гражданской или иной государственной службы, осуществлении другой трудовой деятельности и на основе конкурсных процедур с использованием не противоречащих федеральным законам и другим нормативным правовым актам РФ методов оценки профессиональных и личностных качеств кандидатов на вакантную должность (п. 4).

Конкурсная комиссия может применять следующие методы:

• — тестирование;
• — проведение групповых дискуссий;
• — написание реферата;
• — индивидуальное собеседование и др. Применение всех перечисленных методов не является обязательным.

По ряду оснований частного характера конкурс может не проводиться, например, если служебный контракт заключается на ограниченный срок.

Состав конкурсной комиссии формируется таким образом, чтобы была исключена возможность возникновения конфликтов интересов, которые могли бы повлиять на принимаемые конкурсной комиссией решения (п. 10). Претендент на замещение должности гражданской службы на каждом этапе вправе обжаловать как решение о недопуске к участию в конкурсе (п. 6), так и решение конкурсной комиссии (п. 11).

Конкурсное производство детально регулируется Положением о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 112.

Завершает конкурс заключение служебного контракта, правовое регулирование которого осуществляется ст. 23 Закона № 79-ФЗ.

На основе акта государственного органа о назначении на должность гражданской службы заключается служебный контракт (ч. 1 ст. 26 указанного Закона), который, как правило, вступает в силу со дня его подписания сторонами (ч. 5 ст. 26). А после назначения на должность гражданской службы гражданскому служащему вручается служебное удостоверение установленной формы (ч. 7).

Законодательством предусмотрено четыре вида контракта по сроку: на неопределенный срок, на определенный срок, на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания (ч. 3 ст. Закона № 58-ФЗ).

Служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы. Служебным контрактом устанавливаются права и обязанности сторон (ч. 1 ст. 23 Закона № 79-ФЗ). При такой его трактовке служебный контракт в правовом плане необходимо квалифицировать как административный договор.

В июле 2008 г. президент Д. А. Медведев публично выразил возмущение тем, что в России государственные должности можно купить за деньги. «Решение о замещении должности порой принимаются по знакомству, по принципу личной преданности или, что наиболее отвратительно, — за деньги, т. е. должности продаются» , — сказал глава государства.

В 2009—2011 гг. президент предпринял серьезные меры по изменению коррупционного характера государственного аппарата Российской Федерации времен «демократии», перестроек и радикальных реформ. Один из последних актов такого рода — Указ Президента РФ от 1 марта 2011 г. № 250 «Вопросы организации полиции». Принят пакет указов антикоррупционной направленности, два из которых имеют отношение к претендентам на государственные должности и государственные должности государственной службы. Это Указы от 18 мая 2009 г. № 557 «Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супругов (супруга) и несовершеннолетних детей» и от 18 мая 2009 г. № 560 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение руководящих должностей в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, лицами, замещающими руководящие должности в государственных корпорациях, фондах и иных организациях, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера» .

Недостатком обоих антикоррупционных президентских указов является закрытый служебный характер предоставляемой претендентами на государственные должности информации. При связанности интересов начальников и подчиненных в аппарате государственной власти предоставление закрытых сведений, отчет перед начальником о своем имущественном положении может сыграть и прямо противоположную роль в деле борьбы с коррупцией чиновничества.

Внедрение реального конкурса стало бы преградой и для широкомасштабной коррупции.

В заключение можно сделать следующие выводы:

• 1) стадия приема или поступления на службу прямого отношения к прохождению службы не имеет, отличается специфичностью и должна рассматриваться отдельно от прохождения службы. Процедура повышения в должности в узком смысле слова поступлением на службу не является. Она и регулируется иначе.
• 2) сравнение действующего законодательства РФ с изложенными представлениями о системе заслуг, в концентрированном виде представленными в табл. 2, приводит к выводу, что для реформирования государственной службы в направлении демократизации, открытости, гласности существует еще много возможностей, главная из которых — переход на комплектование государственных органов кадрами на основе системы заслуг.