Правительство РФ и система федеральных органов исполнительной власти

Исполнительная власть часто именуется административной властью, так как представляет собой исполнительно-распорядительную, организационную деятельность государства. Она обладает наиболее разветвленной системой соподчиненных друг другу государственных органов. Высшим исполнительным органом государственной власти является Правительство РФ — коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти России. Правовые основы деятельности Правительства РФ — Конституция, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». В состав Правительства РФ входят назначаемые Президентом РФ Председатель Правительства РФ (с согласия Госдумы), его заместители и федеральные министры (по предложению Председателя Правительства РФ). Предложения о кандидатуре Председателя Правительства РФ вносятся Президентом РФ в Государственную Думу не позднее двухнедельного срока с момента вступления им в должность или после отставки Правительства РФ либо в течение недели со дня отклонения кандидатуры. Вопросы формирования системы федеральной исполнительной власти являются сферой совместного ведения Президента РФ и Председателя Правительства РФ, который представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти не позднее недельного срока после назначения. В соответствии с Указом Президента РФ от 19 января 2010 г. № 82 Председатель Правительства РФ и мест девять заместителей: первые заместители — В. А. Зубков, И. И. Шувалов, заместители— С. Б. Иванов, А. Д. Жуков, Д. Н. Козак, И. И. Сечин А. Г. Хлопонин, заместитель — министр финансов — А. Л. Кудрин, заместитель — руководитель Аппарата Правительства — С. С. Собянин.

Общие полномочия Правительства РФ включают: разработку, представление в Государственную Думу и исполнение федерального бюджета; организацию процесса реализации внутренней и внешней политики РФ; регулирование социально-экономической сферы; осуществление управления федеральной собственностью; координацию и контроль деятельности органов системы исполнительной власти; формирование и реализацию целевых программ и т. д. Правительство РФ имеет специальные полномочия в каждой сфере жизнедеятельности общества; издает правовые акты (постановления, распоряжения), обязательные для исполнения на территории страны, которые могут быть отменены Президентом РФ в случае противоречия Конституции и действующему законодательству. Форма деятельности — заседания, проводятся не реже одного раза в месяц. Правительство РФ информирует граждан о вопросах, рассмотренных на заседаниях, и принятых решениях через СМИ. Для решения оперативных вопросов формируется Президиум Правительства РФ, работающий в режиме заседаний.

Основные направления деятельности Правительства РФ определяются Председателем Правительства. Направления деятельности Правительства на среднесрочную перспективу (до 2012 г.) утверждены Распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1663-р. Главная цель деятельности Правительства в перспективе до 2012 г. — создание условий для повышения уровня жизни российских граждан, в том числе для повышения материального благополучия, обеспечения возможности получения качественного образования и медицинской помощи, доступа к национальным и мировым культурным ценностям, обеспечения безопасности и правопорядка, благоприятных условий для реализации экономической и социальной инициативы. Достижение цели обеспечат нижеследующие приоритеты государственной политики РФ.

• 1. В сфере здоровья, демографии и экологии: создание условий и мотиваций для ведения здорового образа жизни; установление новых экологических стандартов жизни; стимулирование рождаемости и снижение смертности; развитие инфраструктуры отдыха и туризма. Развитие здравоохранения будет ориентировано на обеспечение государственных гарантий оказания бесплатной медицинской помощи и совершенствование страховых принципов; осуществление структурных преобразований в здравоохранении; повышение открытости управления организациями здравоохранения; обеспечение населения специализированной, в том числе высокотехнологичной, медицинской помощью; улучшение лекарственного обеспечения; укрепление кадрового потенциала и материально-технической базы медицинских учреждений. К 2012 г. доля инвестиций в здравоохранение должна составить не менее 20% общих расходов на здравоохранение. В основу инвестиционных программ будут заложены механизмы частно-государственного партнерства, в том числе концессионных соглашений.
• 2. В сфере образования: реструктуризация и развитие сети дошкольных учреждений, создание конкурентной среды; стимулирование развития частных дошкольных организаций (в системе дошкольного образования); создание эффективных механизмов обновления качества образования; повышение конкурентности и открытости общего образования; укрепление кадрового потенциала общего образования (в системе общего школьного образования); совершенствование учебных программ; развитие новых организационных форм. На базе профессиональных лицеев и училищ, а также части колледжей и техникумов предстоит сформировать комплексные учебные центры профессиональной квалификации, как правило, с передачей общеобразовательных функций системе общего образования. Существующие негосударственные учебные центры по направлениям подготовки станут полноправной частью национальной системы профессионального образования. Новые учебные заведения будут создаваться на основе долевого участия государства и бизнеса (в системе начального и среднего профобразования); совершенствование образовательных программ и технологий; создание конкурентной среды высшего образования; повышение доступности высшего образования (в системе высшего профессионального образования); формирование конкурентного рынка услуг непрерывного образования, изменение механизмов финансового обеспечения программ и стимулирование спроса на услуги непрерывного образования (в системе непрерывного профессионального образования).
• 3. В сфере молодежной политики: вовлечение молодежи в социальную практику; формирование системы поддержки инициативной и талантливой молодежи; обеспечение эффективной социализации молодежи, находящейся в трудной жизненной ситуации; другие направления согласно Стратегии государственной молодежной политики, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 18 декабря 2006 г. № 1760-р.
• 4. В сфере обеспечения россиян качественным жильем: увеличение объемов строительства качественного и доступного жилья; развитие ипотеки и других инструментов, повышающих доступность жилья; повышение качества жилищно-коммунального обслуживания.
• 5. В сфере культуры: создание условий для повышения качества и разнообразия услуг в сфере культуры; обеспечение для граждан России равного права на участие в культурной жизни и доступ к культурным ценностям; сохранение и популяризация культурного наследия; развитие библиотечного дела; продвижение российской культуры; совершенствование организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры.
• 6. В сфере стабилизации роста доходов населения: развитие пенсионной системы (средний размер трудовых пенсий в 2012 г. достигнет величины, обеспечивающей 1,96 прожиточных минимума пенсионера); введение новых систем оплаты труда; улучшение качества жизни социально незащищенных групп населения.
• 7. В сфере обеспечения личной безопасности граждан: предупреждение и профилактика преступлений против личности; повышение безопасности на дорогах; защита населения от чрезвычайных ситуаций, повышение готовности гражданской обороны и обеспечение пожарной безопасности; реализация проекта создания единого телефонного номера вызова экстренных оперативных служб (номер «112»).
• 8. В сфере развития рынка труда: обеспечение баланса спроса и предложения; совершенствование институтов рынка труда.
• 9. В сфере науки: формирование рынка прав на результаты интеллектуальной деятельности; реструктуризация государственного сектора науки; завершение формирования современной инфраструктуры национальной инновационной системы; создание системы научного и технологического прогнозирования и реализации научных и технологических приоритетов; стимулирование спроса на инновации и новые технологии; усиление интеграции науки, образования и производства; содействие развитию инновационных кластеров.
• 10. В сфере связи и массовых коммуникаций: создание современной сети цифрового телерадиовещания; создание государственной логистической и информационной сети на базе единого оператора почтовой связи; формирование современной инфраструктуры магистральной связи; формирование электронного правительства; стимулирование производства и распространения соответствующей приоритетам развития государства и общества информационной продукции. Развитие отрасли связано с реализацией Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 7 февраля 2008 г.

//. В сфере АПК: повышение уровня и качества жизни сельского населения; создание общих условий функционирования сельского хозяйства; развитие приоритетных отраслей сельского хозяйства; совершенствование организационно-финансовой инфраструктуры отрасли; совершенствование механизмов регулирования рынка сельскохозяйственной продукции. Важнейшая роль отводится реализации Государственной программы развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008—2012 гг.

• 12. В сфере рыбохозяйственного комплекса: создание эффективно функционирующего рынка водных биологических ресурсов и продуктов их переработки; государственная поддержка строительства на отечественных судостроительных предприятиях современных рыбопромысловых судов; стимулирование развитие рыбоперерабатывающего комплекса и инфраструктуры морских терминалов, предназначенных для обслуживания рыбопромысловых судов; организация работ по искусственному воспроизводству водных биоресурсов.
• 13. В сфере регионального развития: обеспечение сбалансированного социально-экономического развития субъектов РФ; сокращение уровня межрегиональной дифференциации в социально-экономическом состоянии регионов и качестве жизни; внедрение системы территориального планирования, связывающей размещение федеральных, региональных и муниципальных объектов с имеющейся ресурсной базой; содействие созданию новых центров социально-экономического развития в регионах.
• 14. В сфере обеспечения национальной безопасности: формирование нового облика военной организации РФ; улучшение социального обеспечения военнослужащих, сотрудников правоохранительных органов и гражданского персонала силовых структур; перевооружение всех родов войск; обеспечение антитеррористической защищенности страны и усиление противодействия преступности; совершенствование организации исполнения уголовных наказаний; комплекс-нос обустройство государственной границы РФ; обеспечение информационной безопасности; обеспечение безопасности в сфере экономики.
• 15. В сфере промышленности: 15.1. развитие высокотехнологичных отраслей — авиационная промышленность и двигателестроение; ракетно-космическая промышленность; атомный энергопромышленный комплекс; судостроительная промышленность; электронная и радиоэлектронная промышленность; 15.2. повышение конкурентоспособности базовых отраслей промышленности — энергетического, нефтегазового, транспортного и тяжелого машиностроения, станкоинструментальной промышленности и горно-металлургического комплекса.
• 16. В сфере обеспечения макроэкономической стабильности: снижение уровня инфляции; обеспечение сбалансированности бюджета; обеспечение устойчивости и ликвидности банковской системы и финансовых рынков. Ключевыми для развития конкуренции станут меры по развитию инфраструктуры товарных рынков, механизмов организованной (биржевой) торговли, расширению практики заключения долгосрочных контрактов. Формирование благоприятной среды для предпринимательской деятельности связаны с развитием конкуренции, малого и среднего предпринимательства, институтов прав собственности и корпоративных отношений, совершенствованием налоговой системы.
• 17. В сфере устранения инфраструктурных ограничении экономического роста: сокращение масштаба монополий и развитие конкурентной среды в инфраструктуре; внедрение новых принципов тарифного регулирования; развитие транспортной системы и повышение конкурентоспособности транспорта; опережающее развитие энергетической инфраструктуры; обеспечение эффективности инвестиций в инфраструктуру.
• 18. В сфере внешнеэкономической деятельности: продвижение на новые глобальные рынки высокотехнологичных товаров и услуг; обеспечение глобальной конкурентоспособности обрабатывающих отраслей; реализация транзитного потенциала российской экономики; укрепление позиций России на мировом рынке углеводородов; интеграция евразийского экономического пространства. Принципиальные положения российской внешней политики отражены в Концепции внешней политики РФ, утвержденной Президентом РФ 12 июля 2008 г.
• 19. В сфере совершенствования государственного управления: создание системы стратегического управления; повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти и государственных служащих на результат; оптимизация функций органов исполнительной власти и повышение качества государственных услуг; повышение эффективности государственного сектора экономики; открытость государственного управления, взаимодействие государства с бизнесом и гражданским обществом.

Оценка результативности реализации основных направлений деятельности Правительства РФ до 2012 г. будет осуществляться по целевым показателям, таким как. 1) ожидаемая продолжительность жизни (67,9 и 69 лет соответственно в 2008 и 2012 г.); 2) суммарный коэффициент рождаемости (1,49 и 1,6); 3) доля граждан РФ, систематически занимающихся физической культурой и спортом, в общей численности населения (не менее 16 и 25%); 4) доля граждан, удовлетворенных полученным образованием (по результатам социологических исследований; 40 и 60%); 5) ввод жилья в год (63,8 и 65 млн кв. м); 6) рост ВВП по отношению к уровню 2008 г. (99,9%); 7) доля российского производства в формировании ресурсов мяса и мясопродуктов на внутреннем рынке (61,1 и 76,5%) и пр.

Полномочия Правительства РФ прекращаются в следующих случаях: I) Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ: 2) Правительство РФ может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом РФ; 3) освобождения от должности Председателя Правительства РФ — по личному заявлению Председателя Правительства РФ об отставке либо в случае невозможности исполнения им должностных обязанностей; 4) по решению Президента РФ об отставке Правительства РФ по следующим основаниям: а) по инициативе Президента РФ; б) при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству РФ; в) в случае если Председатель Правительства РФ ставит перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ, и Государственная Дума отказывает в доверии Правительству РФ.

Правительство РФ осуществляет руководство деятельностью федеральных органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» система федеральных органов исполнительной власти стала трехзвенной, включает федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Градация произошла по функциональному принципу: федеральные министерства выполняют функции по разработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию деятельности в конкретной сфере жизнедеятельности общества; федеральные агентства осуществляют в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции; федеральная служба осуществляет функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.

Федеральное министерство координирует и контролирует деятельность подведомственных ему агентств и служб и возглавляется входящим в состав Правительства РФ федеральным министром; федеральная служба, федеральное агентство возглавляются руководителем (директором). Структура федеральных органов исполнительной власти определена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» :

• 1 блок — органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ (так называемые политические органы):
  • — Министерство внутренних дел РФ: — Федеральная миграционная служба;
  • — Министерство РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;
  • — Министерство иностранных дел РФ:
  • — Федеральное агентство по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству;
  • — Министерство обороны РФ:
  • — Федеральная служба по военно-техническому сотрудничеству;
  • — Федеральная служба по оборонному заказу;
  • — Федеральная служба по техническому и экспортному контролю:
  • — Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств;
  • — Федеральное агентство специального строительства;
  • — Министерство юстиции РФ:
  • — Федеральная служба исполнения наказаний;
  • — Федеральная служба судебных приставов;
  • — Государственная фельдъегерская служба РФ (федеральная служба);
  • — Служба внешней разведки РФ (федеральная служба);
  • — Федеральная служба безопасности РФ (федеральная служба);
  • — Федеральная служба РФ по контролю за оборотом наркотиков (федеральная служба);
  • — Федеральная служба охраны РФ (федеральная служба);
  • — Главное управление специальных программ Президента РФ (федеральное агентство);
  • — Управление делами Президента РФ (федеральное агентство).

II блок — федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ:

• — Министерство здравоохранения и социального развития РФ:
• — Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека;
• — Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития;
• — Федеральная служба по труду и занятости;
• — Федеральное медико-биологическое агентство;
• — Министерство культуры РФ:
• — Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия;
• — Федеральное архивное агентство;
• — Министерство образования и науки РФ:
• — Федеральная служба по интеллектуальной собственности, патентам и товарным знакам;
• — Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки;
• — Министерство природных ресурсов и экологии РФ:
• — Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды;
• — Федеральная служба по надзору в сфере природопользования;
• — Федеральное агентство водных ресурсов;
• — Федеральное агентство по недропользованию;
• — Министерство промышленности и торговли РФ:
• — Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии;
• — Министерство регионального развития РФ;
• — Министерство связи и массовых коммуникаций РФ:
• — Федеральная служба по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций;
• — Федеральное агентство по информационным технологиям;
• — Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям;
• — Федеральное агентство связи;
• — Министерство сельского хозяйства РФ:
• — Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору;
• — Федеральное агентство лесного хозяйства;
• — Министерство спорта, туризма и молодежной политики РФ:
• — Федеральное агентство по делам молодежи;
• — Федеральное агентство по туризму;
• — Министерство транспорта РФ
• — Федеральная служба по надзору в сфере транспорта;
• — Федеральное агентство воздушного транспорта;
• — Федеральное дорожное агентство;
• — Федеральное агентство железнодорожного транспорта;
• — Федеральное агентство морского и речного транспорта;
• — Министерство финансов РФ:
• — Федеральная налоговая служба;
• — Федеральная служба страхового надзора;
• — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора;
• — Федеральное казначейство (федеральная служба);
• — Министерство экономического развития РФ:
• — Федеральная служба государственной статистики;
• — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии;
• — Федеральное агентство по государственным резервам;
• — Федеральное агентство по управлению государственным имуществом;
• — Министерство энергетики РФ.
• 3 блок — федеральные агентства и федеральные службы, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ.
• — Федеральная антимонопольная служба;
• — Федеральная таможенная служба;
• — Федеральная служба по тарифам;
• — Федеральная служба по финансовому мониторингу;
• — Федеральная служба по финансовым рынкам;
• — Федеральное космическое агентство;
• — Федеральное агентство по обустройству государственной границы РФ;
• — Федеральное агентство по рыболовству;
• — Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка;
• — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство РФ, называют административными органами. Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении служб и агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций определены в положениях об этих органах, утверждаемых соответственно Президентом РФ или Правительством РФ. По представлению федеральных министров Правительство РФ назначает заместителей федеральных министров и руководителей федеральных служб и агентств, подведомственных Правительству; федеральные министры по представлению руководителей федеральных служб и агентств назначают заместителей руководителей федеральных служб и агентств и руководителей территориальных органов. Назначения в органах стратегического блока проводятся Президентом РФ.

Федеральные органы исполнительной власти имеют право формировать территориальные органы. Правила их организации и деятельности отражены в Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденном постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452. Такие органы образуются для осуществления полномочий федерального органа исполнительной власти на определенной территории в соответствии с единой схемой их размещения, на основании приказа федерального органа исполнительной власти. Схема размещения подготавливается федеральным органом исполнительной власти и вносится его руководителем в Правительство РФ или соответствующее федеральное министерство. Схема сопровождается пояснительной запиской с указанием цели, задач и видов образуемых территориальных органов; сведений о территориях их деятельности; финансово-экономического обоснования. В зависимости от того, в чьем ведении находятся федеральные органы исполнительной власти, схема размещения их территориальных органов утверждается Правительством РФ, приказом федерального министерства.

Положения о территориальных органах утверждаются руководителями соответствующих федеральных служб и агентств, в них отражены правила осуществления распорядительных, разрешительных, контрольно-надзорных полномочий, мер государственного принуждения; реализации федеральных целевых программ, планов и иных мероприятий; взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными территориальными органами и полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах; осуществления полномочий руководителя территориального органа. Деятельность территориального органа организует его руководитель, несущий персональную ответственность за реализацию возложенных на орган функций. Как правило, статус территориальных органов — Управление (например. Управление федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Саратовской области; Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Саратовской области и т. д.).