Тоталитарное и правовое государство

Тоталитарное государство представляет собой структуру господства, которая постоянно возобновляется в результате совместных усилий людей и которая упорядочивает общественные действия в большинстве областей социальной жизни.

Основой государства является право — система социальных норм (законов) и отношений, охраняемых силой государства. В зависимости от соотношения закона, насилия и свободы И. Кант различал четыре типа общественного устройства: анархию (закон и свобода без насилия), деспотизм (закон и насилие без свободы), варварство (насилие без свободы и закона) и республику (насилие при наличии свободы и закона). Анархия и варварство являются, однако, очевидными утопиями. Для поддержания закона всегда необходимо насилие или, во всяком случае, потенциальная угроза наказания (санкции). Однако насилие, не регламентируемое законом и не служащее его опорой, не может создать сколько-нибудь устойчивое, способное к продолжительному существованию общество. Остаются, таким образом, два варианта: закон и насилие без свободы и насилие при наличии свободы и закона. Можно сказать, что первый вариант — это коллективистическое, или закрытое, общество и соответствующее ему государство, а второй вариант — индивидуалистическое, или открытое, общество и вырастающее на почве такого общества государство.

Современной (постиндустриальной) формой коллективистического государства, соединяющего в себе бюрократические, полицейские и деспотические черты, является тоталитарное государство. Суть его афористично выразил вождь итальянского фашизма Б. Муссолини: «Все в государстве, все благодаря государству, ничего против государства». Непомерное расширение функций тоталитарного государства ведет к этатизации (огосударствлению) социума и разрушению гражданского общества, являющегося сферой свободной, не предписываемой законами деятельности граждан. Тоталитарные государства возникли только в 1930;е гг., но их основные черты можно было предвидеть уже в XIX в. Тоталитарное государство, опирающееся на террор, тотальное планирование и партийную бюрократию, является, по выражению К. Ясперса, почти автоматически самосохраняющейся машиной, перемалывающей все, что восстает против нес изнутри.

Современной формой индивидуалистического государства является правовое государство. В таком государстве власть ограничивается правом и служит ему. Законы имеют одинаковую силу для всех, и их изменение происходит только правовым путем. Необходимое применение насилия регулируется законом. Действия власти могут быть направлены только против правонарушителей и иметь формы, установленные законом и исключающие произвол. В правовом государстве гарантируются жизнь и свобода индивида, его достоинство, неприкосновенность его имущества. Ограничение свободы допускается лишь при установленных законом условиях, распространяющихся на всех. Основные права человека сохраняются и в случае опирающегося на закон ограничения его свободы: человек не может быть заключен в тюрьму без указания причины его ареста, без предоставления ему юридических средств для протеста и публичной защиты. Правовое государство предполагает демократию, т. е. возможность каждому свободно участвовать в выборах органов власти. При этом гарантируется тайна голосования, не ограничивается выдвижение кандидатов различными группами населения, обеспечивается неискаженный подсчет голосов. Правительство формируется на основе выборов и может быть изменено или свергнуто в ходе новых выборов. Одни и те же люди не могут длительное время беспрерывно занимать выборные должности. «Даже величайшие заслуги перед государством не являются основанием для неприкосновенности индивида, — пишет Ясперс, — Человек остается человеком, и даже лучший из людей может стать опасным, если его власть не сдерживается определенными ограничениями. Поэтому несменяемая власть вызывает принципиальное недоверие, и даже тот, кто обладает наибольшей властью, должен, хотя бы на время, отступить после очередных выборов. В этих условиях не может быть непомерного возвеличения какого-либо государственного деятеля…» Тоталитарное и правовое государства являются теми двумя крайними полюсами, между которыми располагаются многообразные промежуточные типы государств.

Общие черты государства При всех различиях, существующих между государствами, они имеют, как уже отмечалось, определенные общие черты. Прежде всего, современное государство немыслимо без идеи суверенитета, означающего независимость государства от других государств в его внутренних делах и внешних отношениях. На территории государства нет власти выше государственной. Последняя едина и неделима в том смысле, что не допускает никакой иной власти, стоящей над ней или рядом с ней. Суверенитет предполагает также единство и неделимость территории, неприкосновенность территориальных границ и невмешательство во внутренние дела. Суверенитет нации выражается в первую очередь в возможностях ее свободного политического самоопределения, в правах нации на занимаемую ею испокон веков исторически сложившуюся территорию, ее природные и ископаемые ресурсы, а также в верховенстве ее законодательства и избранной ею государственной власти, в национальном гражданстве.

В XVII—XVIII вв. государственный суверенитет трактовался очень жестко и предполагал безграничное право господства государства над всеми гражданами, составляющими нацию, и даже над всеми, кто обитает на национальной территории. В дальнейшем понятие суверенитета подверглось значительной модификации. Демократизация общества и политической системы привела к ограничению власти государства властью и влиянием общественных организаций и ассоциаций. В странах с федеративным устройством ограничению подвергся суверенитет центральной государственной власти. Кроме того, наряду с суверенитетом государства существует суверенитет человека, выражающийся в реальных правах на жизнь и независимость мировоззрения, гарантиях против насилия и голода и т. д. Суверенитет индивида не может нарушаться институтами государственной власти. Эта власть имеет границы, которые она не вправе переступать, — неотъемлемые права и свободы личности. Вопрос о нарушении прав человека не является внутренним делом государства. Можно предполагать, что по мереформирования единого человечества суверенитет отдельных государств будет все более сужаться.

Важным принципом государства является его всеобщность: оно одинаково относится ко всем своим гражданам, независимо от социальной, национальной или религиозной принадлежности. Инструментом и атрибутом государства, обеспечивающими его всеобщность, являются издаваемые им законы. Без законов нет государства, их правомерность должны признавать все, причем законы имеют дело с гражданином вообще, а не с представителем той или иной социальной, этнической, религиозной или иной группы.

Законы определяют только часть условий, которым должны отвечать те, кому они адресованы. Поэтому законодатель, полагает Ф. А. Хайек, не может предвидеть результатов применения законов, то, каким конкретным целям они будут служить. Люди преследуют свои цели, а не цели законодателя. Право есть, таким образом, правило, ограничивающее сферу, внутри которой жизнь и деятельность любого индивида свободна от каких бы то ни было посягательств: «…право есть наука о свободе». Эта концепция свободы, опирающейся на закон, имеет долгую традицию и основывается на убеждении, что, когда мы добровольно подчиняемся законам как абстрактным и стабильным нормам, не относящимся к нам персонально, мы по-настоящему свободны, ибо освобождаемся от личного произвола. Поскольку законодателю не известны все индивидуальные случаи действия каждого конкретного закона, а судье, прилагающему закон, не дано выбора в процессе извлечения следствий, то можно сказать, что правят не люди, а в буквальном смысле закон.

Идея, что свобода — это исключение всякого личного произвола и как таковая она должна опираться на закон, нуждается в важном уточнении. Свобода невозможна без гарантии универсального закона, исключающего какойлибо индивидуальный подход и, соответственно, «личный произвол». Однако произвол может быть не только индивидуальным, но и групповым и государственным. Само по себе существование законов недостаточно для устранения любых ограничений свободы. Проблема не только в существовании законов, по и в их содержании, и в характере их применения. Хайек абстрагируется от этих обстоятельств. Даже всеобщий закон, не содержащий никаких персональных характеристик, способен радикально ограничивать свободу, а именно свободу всех. К тому же применение закона всегда индивидуально. Суду подвергается не гражданин вообще, а конкретный человек, и суд вершится не логическими автоматами, извлекающими следствия из общих законов, а живыми людьми, испытывающими давление среды и имеющими свои пристрастия и интересы. С другой стороны, абсолютный и безличный характер закона не позволяет ему учесть все субъективные и индивидуальные нюансы конкретной ситуации конкретного человека, что характеризует его объективность и справедливость как ограниченные. Идея, что право является наукой о свободе, представляет собой явную идеализацию.

Необходимым структурным элементом государства является бюрократия, или государственная администрация. В книге «Государство и революция» (1918) Ленин писал о возможности и даже необходимости построения (социалистического) государства без бюрократии, без полицейской силы и без регулярной армии. Но уже первые шаги советской власти показали, что такие представления совершенно нереалистичны: бюрократия не только сохранилась, но и существенно выросла; идея оплачивать ее труд не выше средней ставки рабочего сразу же была отброшена.

Характерная особенность современных государств — постоянный рост государственной администрации. Например, в США после Второй мировой войны насчитывалось менее б млн служащих, в 1967 г. — около 12 млн, в 1982 г. — более 16 млн. В начале XX в. численность государственных чиновников в Англии составляла 1,5% числа всех работающих, к 1940 г. она возросла более чем вдвое, а в 1970 г. составляла уже почти 10%. Лавинообразный рост численности государственных служащих объясняется во многом изменением задач государства и прежде всего активным его вторжением в сферу регулирования экономики и расширением его социальных функций. Так, в странах Западной Европы почти половина населения получает первичные доходы или часть их от государства за счет занятости в общественном секторе либо благодаря выплатам пенсий и пособий из фондов социального страхования.

Бюрократия исторически сопутствует осуществлению исполнительной власти правительством, но ее признаки обнаруживаются и в рамках организаций с более широкими целями.

В социологию и социальную философию термин «бюрократия» ввел М. Вебер, определивший ее как наиболее рациональную и эффективную форму достижения организационных целей. Идеальный тип бюрократии включает, согласно Веберу, следующие элементы: высокую степень специализации и четко выраженное разделение труда, распределение задач в качестве официальных обязанностей; иерархическую структуру с четко очерченными областями прав и обязанностей; наличие формальных правил управления действиями организации, обезличенность отношений как между членами организации, так и между организацией и ее клиентами; отбор персонала на основе способностей и технических знаний индивидов; долговременную занятость, фиксированное жалованье, продвижение по службе в соответствии с возрастом или заслугами; разделение частного и официального доходов. По Веберу, основным достоинством бюрократии является ее предсказуемость. Другое важное преимущество бюрократии в сравнении с другими системами управления заключается в ее рациональности, или максимальной технической эффективности. Бюрократические правила определяют наиболее подходящие средства достижения организационных целей, исходя из современных технических знаний и имея своей целью оптимизацию деятельности членов управляемой организации. Бюрократия выступает также в качестве «легальнорациональной» системы ценностей, являясь системой правил социального контроля, принимаемых членами организации в качестве рациональных, справедливых и беспристрастных.

Последующие исследования (Р. К. Мертон, М. Крозье и др.) бюрократии показали, что Вебер явно переоценивал ее рациональность и эффективность. При различных непредвиденных обстоятельствах, возникающих благодаря самой ее структуре, бюрократия теряет свою гибкость. Члены организации могут слепо следовать бюрократическим правилам, ставя их выше тех целей, для достижения которых они предназначены. Это ведет к утрате эффективности, особенно если изменившиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими. Специализация часто ведет к узости кругозора, что препятствует решению возникающих проблем. У работников отдельных структур складываются местнические настроения, и они начинают преследовать узкогрупповые интересы в ущерб общим целям. Определенные группы исполнителей стремятся к максимальному увеличению своей свободы действий и, будучи на словах верными установленным правилам, иа деле постоянно пренебрегают их смыслом. Эти группы способны искажать или утаивать информацию, в результате теряется контроль за тем, что происходит. Приходится вырабатывать новые правила регуляции бюрократических отношений, что делает организацию менее гибкой, но не гарантирует достаточного контроля над ней. Стандартизированные правила плохо применимы в случае неожиданных ситуаций, так что бюрократия оказывается особенно малоэффективна в случаях, когда имеется даже незначительная степень неопределенности.

Интересный анализ противоречивой сущности бюрократии дает К. Ясперс. Он показывает, что реальная бюрократия весьма далека от ее веберовского «идеального типа». «Бюрократия — это господство на основе правил и предписаний посредством чиновников (писцов) бюрократических учреждений. Она подобна механизму, но осуществляет свои действия через чиновников в соответствии с их характером и убеждениями». Чиновники очень различны, и можно выделить их основные типы. Идеальный чиновник, подобно исследователю, все время думает о деле. Когда, например, в старые времена одного высокого правительственного чиновника, который был при смерти, спросили, о чем он думает, он ответил: «О государстве». Идеальный чиновник повинуется предписаниям, свободно их понимая, остается всегда обеспокоенным сутью дела, его значением для бюрократии. Он служит, живет в конкретных ситуациях, принцип его поведения состоит в том, чтобы ограничивать сферу бюрократической деятельности самым необходимым. Он постоянно задает себе вопрос, где можно обойтись без бюрократической регламентации, и своими действиями стремится способствовать быстрой и отчетливой работе бюрократического аппарата, его гуманности и готовности помочь. Чиновник второго типа ревностно выполняет свои обязанности, получает удовлетворение от самой бюрократической деятельности как таковой, старается расширить и усложнить организацию. Он не думает над тем, чтобы что-то усовершенствовать, но с удовольствием выполняет свои задачи, при этом надежен и добропорядочен в следовании существующим предписаниям. Чиновник третьего типа не считает своими принципами верность государству, своей службе, надежность и добропорядочность. Его характерными чертами являются продажность и минутное настроение. Он ощущает пустоту и бессмысленность своей деятельности, и его работа сводится к «отсиживанию» часов. Он уклоняется от разрешения трудностей, все делает медленно, переносит со дня на день. Тс, кто работает более ревностно, рассматриваются им как нарушители спокойствия. Чиновник наслаждается своей властью, а ощущение пустоты своей деятельности он искусно маскирует рассуждениями о служебном долге, об общих интересах и справедливости. Однако внутренняя неудовлетворенность остается и вымещается на беззащитных просителях. В общении с людьми вместо готовности помочь проявляются административное высокомерие, грубость и скрытность. Объективно чиновник третьего типа олицетворяет уже падение бюрократии, превращение осмысленной вначале формы господства в лишенный содержания универсальный аппарат, осуществляющий насилие. Бюрократия — это средство. Однако она склонна к тому, чтобы превратиться в самоцель. Решающий шаг — это переход от бюрократии, состоящей на службе и являющейся орудием, к бюрократии, становящейся самостоятельной. Бюрократия всегда имеет тенденцию к безграничному саморасширению, чему способствует сама природа регламентирования. Если бюрократические мероприятия создают неблагополучие и путаницу, что ведет к новым осложнениям, у бюрократии исчезает как сознание своей ответственности, так и желание исправлять свои ошибки. Напротив, обычная работа становится полем еще более жесткой регламентации. Вера в новые указания как в панацею от всех бед чревата искоренением всякой инициативы. Единственный выход в трудных обстоятельствах бюрократия видит в новых предписаниях. Этот путь ведет от подчинения самих бюрократов к всеобщему подчинению всех людей, лишенному какой-либо конкретной и плодотворной идеи. Усложнение предписаний, превращение людей в пассивных исполнителей приводит к увеличению потребности в рабочей силе, необходимой для проведения в жизнь бюрократических установлений. В конечном счете все население оказывается на службе этого непродуктивного аппарата.

Стремление бюрократического аппарата не просто существовать, а постоянно расширяться жизненно важно для его служителей. В этом они видят свою ценность и значимость. Аппарат, призванный служить интересам населения, тяготеет также к тому, чтобы служить самому себе. Такая тенденция оказывается возможной, в частности, в силу того, что бюрократический аппарат из-за своей сложности успешно уклоняется от общественного контроля. Он почти непроницаем и недосягаем для критики. В механизм его никто не может проникнуть, кроме тех, кто находится в нем, да и то лишь в рамках своей непосредственной деятельности. Расширяясь и замыкаясь в себе, бюрократический аппарат становится все более недоступным не только для населения, но и для высших правительственных органов. Он существует благодаря общности интересов своих служащих.

Все это показывает, что растущая бюрократизация современного общества является далеко не однозначным процессом. Бюрократия, с одной стороны, существенно повышает возможности государства в управлении обществом, но, с другой — она способна работать вхолостую, замыкаясь в себе и преследуя по преимуществу собственные интересы. Хотя достоинствами работы бюрократического аппарата являются стабильность и предсказуемость результатов, сам этот аппарат требует периодических и достаточно резких встрясок. В развитых государствах этому призвана служить демократия, интенсивно ротирующая всю верхушку бюрократической пирамиды.