Комплексная система планирования и прогнозирования социально-экономического развития экономики российской федерации

Система государственного регулирования социально-экономических процессов: элементы, инструменты, методы

С тех пор как человек начал осуществлять сознательную хозяйственную деятельность, он всегда стремился к тому, чтобы получать гарантированный положительный результат. Это обеспечивало безопасность и удовлетворение потребностей в текущем периоде и в будущем.

Первоначально человек стремился гарантировать собственное потребление и безопасность за счет того, что выбирал более плодородные и удобные участки земли, отбирал более эффективные семена сельскохозяйственных культур, изготовлял новые и совершенствовал имевшиеся орудия труда. Это способствовало повышению урожайности и производительности труда, что в свою очередь позволяло человеку создавать определенные запасы продуктов потребления.

На раннем этапе ведения хозяйственной деятельности все продукты потребления изготавливались в рамках одного хозяйства — это было натуральное хозяйство, для которого существенное значение имели объективные факторы: природно-климатические условия, территориальные особенности расположения хозяйства, доступность природных ресурсов и субъективные факторы: личная предрасположенность к какому-либо виду деятельности, приобретение навыков выполнения какой-либо работы. В результате на этом этапе произошло разделение труда, что способствовало углублению специализации, созданию специальных орудий труда, разработке способов и методов изготовления благ и ведения хозяйственной деятельности, рациональных способов использования сырья и материалов. Все это позволяло повышать производительность труда и формировать значительные запасы готовых продуктов потребления. Но в то же время человек, выполняя конкретные работы, не мог уже обеспечить свои собственные потребности за счет уже имевшихся.

Особенно эти противоречия начали обостряться с формированием капиталистического способа производства. В этот период произошло отчуждение непосредственных производителей от средств производства и началось широкое применение машин. Стремление к максимизации прибыли бизнес-организаций приводило к перепроизводству товаров, что вызывало кризисные явления в национальной экономической системе. Первоначальные попытки регулировать рынок за счет спроса и предложения (стихийных, свободных рыночных цен) не увенчались успехом. Концентрация производства, рост размеров предприятий, увеличение стоимости используемого капитала и растущие потребности человека требовали иных подходов к регулированию экономических процессов.

Первоначально планирование представлялось в виде норм выработки при выполнении отдельных видов работ/ операций. Использование планирования как метода регулирования экономических процессов началось в Советской России (СССР) с разработки и принятия плана ГОЭРЛО (Государственный план электрификации России). Этим планом предусматривалось строительство широкой сети электростанций, перевод промышленных предприятий на использование электрической энергии, использование электрической энергии в быту. Параллельно с практическим использованием методов планирования разрабатывалась методология планирования. У истоков теории планирования стояли такие выдающиеся российские ученые, как Н. Д. Кондратьев, П. Сорокин, В. Леонтьев и др.

Основным периодом планирования был выбран пятилетний срок. Для этого существовали объективные основания:

• — в течение пяти лет происходит удвоение необходимого объема информации (в административно-командной системе ежегодный прирост информации составляет 10%, в рыночной — 15%);
• — в среднем в течение 10 лет происходит смена поколений техники;
• — средний срок инвестиционного периода (от возникновения идеи и принятия решения до утилизации) равен 15 годам.

Одним из основных факторов, позволивших осуществить в СССР за короткий срок (в годы первых пятилеток) переход от аграрной экономики к промышленной, было использование разнообразных методов планирования. В этот период использовался метод, который позже получил название программно-целевого планирования. Позже (в 1960;е гг.) стали использовать балансовый и нормативно — балансовый методы (что явилось существенной ошибкой).

За рубежом использование методов планирования началось в конце 1950;х гг. в Министерстве обороны США (Р. Макнамара). Первоначально использовался программно-бюджетный метод, который трансформировался в программно-целевой. Зарубежные корпорации методы планирования начали использовать с начала 1960;х гг.

На первых этапах формирования рыночных отношений в Российской Федерации (1990;е гг.) полностью отказались от методов регулирования экономических процессов в национальной экономической системе. На многих предприятиях также стали отказываться от планирования, считая его пережитком административно-командной системы.

Правовым документом, в котором были оформлены действия субъектов хозяйствования по планированию, стал принятый в 1995 г. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». С этого момента система планирования в Российской Федерации стала предусматривать разработку прогнозов, концепций, стратегий и программ социально-экономического развития как на долгосрочную, так и на краткосрочную перспективы.

Государственный прогноз — система научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития России на долгосрочную перспективу. Как правило, он разрабатывается 1 раз в 3−5 лет на пятидесятилетний период. Уже на его основе Правительство РФ осуществляет разработку концепций социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу.

Так как прогнозы социально-экономического развития могут разрабатываться на среднесрочную перспективу (на период от 3 до 5 лет с ежегодной корректировкой), то по аналогии на их основе разрабатывается концепция развития экономики страны, но уже на среднесрочную перспективу. В ежегодном Послании, с которым обращается Президент РФ к Федеральному Собранию — представительному органу населения России, содержится специальный раздел, посвященный концепции социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.

Важность прогнозов заключается в тщательной проработке не только перспективных, но и текущих вопросов. Поэтому предусмотрена их ежегодная разработка, в том числе и на краткосрочный период. Все виды прогнозов и концепций развития страны и регионов подлежат опубликованию, так как они включают количественные и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, научно-технического развития, внешнеэкономической деятельности, динамики производства и потребления, уровня и качества жизни, экологической обстановки, социальной структуры, а также систем образования, здравоохранения и социального обеспечения населения.

Программа социально-экономического развития — комплексная система целевых ориентиров, состоящая из нескольких разделов:

• — оценка итогов социально-экономического развития России за предыдущий период и характеристика состояния ее экономики;
• — концепция программы на среднесрочную перспективу;
• — макроэкономическая политика;
• — институциональные преобразования;
• — инвестиционная и структурная политика;
• — аграрная политика;
• — социальная политика;
• — региональная экономическая политика;
• — внешнеэкономическая политика.

Различаются межгосударственные и государственные (федеральные и региональные) комплексные и целевые программы (по узкоспециализированному признаку).

Программы разрабатываются на основании прогнозов, концепций и положений, содержащихся в ежегодном Послании Президента РФ. Порядок разработки программы социально-экономического развития страны периодически определяется Правительством РФ.

Организация системы планирования и прогнозирования предусматривает взаимоувязку системы как по региональному срезу, так и по отраслевому в едином народнохозяйственном комплексе.

Ежегодно Правительство РФ одновременно с проектом Федерального бюджета представляет Государственной Думе Федерального Собрания на рассмотрение и утверждение следующие документы и программы:

• — итоги социально-экономического развития РФ за прошедший период текущего года;
• — прогноз социально-экономического развития на предстоящий год;
• — проект сводного финансового баланса по территории Российской Федерации;

перечень основных социально-экономических проблем (задач), на решение которых направлена политика Правительства РФ в предстоящем году;

• — перечень федеральных целевых программ, намеченных к финансированию за счет средств федерального бюджета на предстоящий год;
• — перечень и объемы поставок продукции для федеральных государственных нужд по укрупненной номенклатуре;
• — намечаемые ориентиры развития государственного сектора экономики.

В 2007 г. для обсуждения был опубликован проект концепции Федерального закона «О долгосрочном государственном прогнозировании, стратегическом планировании и национальном программировании», в котором уточняются уже действующие категории планирования.

В проекте вышеназванного закона основными инструментами реализации стратегически-инновационной функции государства названы:

• — научное прогнозирование на долгосрочную и среднесрочную перспективы, которое позволяет создать возможные сценарии социально-экономического развития страны с учетом мировых тенденций и обосновать национальные приоритеты, приближающие будущую траекторию развития к оптимальной;
• — стратегическое планирование, определяющее пути и методы реализации системы избранных приоритетов на долгосрочный период исходя из объективных условий и тенденций развития страны и национальных интересов;
• — национальные программы и проекты, дающие возможность концентрировать государственные ресурсы на реализации национальных приоритетов, опираясь на участие бизнеса и поддержку гражданского общества, тем самым обеспечивая максимально возможный экономический и социальный эффект на основе прогрессивных технологических и структурных сдвигов в национальной экономике;
• — индикативные планы, с помощью которых государство обеспечивает сбалансированное социально-экономическое развитие, опираясь на систему балансов и обобщающих показателей (индикаторов) и ориентиров для частного и общественного секторов;
• — федеральные бюджеты (годовые и среднесрочные), использующие поступающие в распоряжение государства ресурсы для удовлетворения первоочередных общегосударственных нужд поддержки национальных приоритетов;
• — стратегическое партнерство государства, бизнеса, науки и образования, обеспечивающее их эффективное взаимодействие при переходе к инновационному пути развития общества, основанного на знаниях;
• — подготовка профессиональных государственных служащих и бизнесменов, стратегически мыслящих и владеющих знаниями и умениями для достижения стратегических целей и приоритета национальных интересов в условиях рыночной экономики.

В методологии долгосрочного макропрогнозирования рекомендуется учитывать циклическую неравномерность в динамике российской и мировой экономики, периодические экономические и технологические кризисы при смене поколений техники и технологий (примерно 1 раз в десятилетие), волны базисных и улучшающих инноваций при выходе из кризисов как основу повышения конкурентоспособности продукции, взаимодействия в траекториях социально-демографических, природно-экологических, инновационно-технологических, государственно-политических циклов и циклов в развитии духовной сферы (науки, образования, культуры), а также растущую в условиях глобализации взаимосвязь и взаимозависимость в развитии национальной и мировой экономики, науки, инноваций, информационного пространства.

Предложено в долгосрочные научные прогнозы включать следующие основные разделы:

• — анализ исходного состояния экономики и общества, возникшие качественные тенденции и возможности их преодоления, новые вызовы в прогнозном периоде;
• — социодемографический прогноз, представляющий динамику рождаемости, смертности, естественного прироста, численность взрослого населения, состояние здоровья населения и уровень развития здравоохранения, возможные пути сокращения или прекращения депопуляции, дефицит и использование рабочей силы, уровня ее квалификации, перспективы и проблемы миграции;
• — природно-экономический прогноз, представляющий обеспеченность природными ресурсами (минеральными, лесными, земельными, водными и др.), использование запасов, комплексность использования, динамику загрязнения окружающей среды, экологический мониторинг;
• — инновационно-технологический прогноз, включающий: оценку исходного технологического уровня и конкурентоспособности продукции; предстоящую смену инновационно-технологических циклов, поколений техники; темпы освоения отечественных изобретений; сценарии технологического развития (инерционный и инновационно-прерывный); сравнение с технологическим уровнем развития авангардных стран в перспективе, возможности поддержания и повышения конкурентоспособности продукции; уровень развития информационной сферы;
• — экономический прогноз, определяющий ожидаемые тенденции экономического роста, его факторы, цикличные колебания, уровень и структуру инвестиций в основной капитал, динамику структуры экономики, соотношение воспроизводственных секторов и основных отраслей, распределения доходов, динамику уровня жизни населения, темпы инфляции, изменение соотношения цен, институциональные трансформации динамики экономических укладов, развитие финансово-кредитной сферы, прогноз доходов и расходов бюджета;
• — прогноз территориального развития, представляющий тенденции социодемографического, природно-экологического, экономического, технологического, социального развития макрорегионов (федеральных округов), дифференциацию уровня развития, проблемы депрессивных регионов, межрегиональные связи;
• — государственно-политический прогноз, определяющий изменение в социальной стратификации, политической сфере, развитие государственно-правовой сферы, закрепление демократических механизмов и правопорядка, развитие гражданского общества и его институтов, общественных и молодежных институтов;
• — прогноз развития духовной сферы: науки, образования, культуры;
• — глобальный прогноз, показывающий место России в глобальном цивилизованном пространстве: циклы и кризисы в мировой демографии, экологии, технологии, экономике, геополитической и духовной сферах, их влияние на Россию, тенденции динамики евразийской цивилизации, взаимодействие локальных цивилизаций, формирование многополярного мира, внешнеэкономические связи России, тенденции, их динамика и изменение структуры в долгосрочной перспективе, возможности повышения роли России в глобальной социокультурной сфере;
• — сводные расчеты и рекомендации, включающие оценку сценариев и факторов развития России в долгосрочной перспективе и ее месте в глобальном цивилизованном пространстве, обоснование системы стратегических приоритетов, условия и факторы реализации оптимального сценария, рекомендации для долгосрочного стратегического плана, системы национальных программ и проектов и механизм их реализации.

Содержание прогноза показывает, что он служит исходной базой построения стратегического плана на долгосрочную перспективу (15−20 лет). Отсюда его структура должна отвечать структуре долгосрочного прогноза, но при этом включать показатели по выбранному сценарию развития.

В плане могут быть выделены показатели по отраслям, народно-хозяйственным комплексам и выбранным приоритетным направлениям развития.

Показатели стратегического плана носят обобщающий характер и увязываются между собой с помощью балансов по секторам экономики и их регионам (экономическим районам).

В качестве базового показателя принимается валовой внутренний продукт (ВВП) в объемном и относительном выражениях (объем и темпы роста/прироста), а также ВВП на душу населения. Внутренний региональный продукт (ВРП) для территориального плана, ВРП на занятого работника (общественная производительность труда), на стоимость основного капитала (фондоотдача), на единицу использования энергии (энергоотдача) и т. д.

Стратегические планы разрабатываются органами исполнительной власти и представляются на рассмотрение и утверждение палат Федерального Собрания и Президента РФ каждый год на предстоящие 3 года. Ежегодно стратегические планы корректируются.

Национальные программы предусмотрены для эффективной реализации избранных в стратегическом плане приоритетов. Национальные проекты входят в состав национальных программ и должны быть направлены на решение конкретных задач по стратегическим направлениям — приоритетам.

В составе национальных программ должно быть не более 8−10 национальных проектов, с тем чтобы не распылять финансы и сохранять управляемость ими.

Перечень национальных программ и проектов представляется Правительством РФ на рассмотрение и утверждение Федеральному Собранию и Президенту РФ одновременно с проектом стратегического плана на долгосрочную перспективу. Сроки действия национальных программ и проектов могут быть различными (от 1 года до 10 лет) в зависимости от специфики объекта и продолжительности решения проблем.

Примерное содержание национальной программы (проекта) следующее:

• — постановка проблемы, дерево целей программы;
• — система мероприятий по достижению поставленных целей;
• — структурированные подсистемы программы, конкретные инновационно-инвестиционные проекты;
• — оценка затрат и экономического эффекта по каждому проекту, подсистемам и программе в целом;
• — система управления реализацией программы.

Как правило, в составе каждой программы (проекта) выделяют три контура:

• — исследовательский: определяет необходимую научную базу и комплекс НИОКР для достижения поставленных целей;
• — инновационно-производственный: определяет необходимый объем инвестиций (по этапам) для достижения целей программы;
• — организационно-управленческий: определяет организационную структуру, обеспечивающую координацию, финансово-нормативно-правовое, методическое, информационное и кадровое регулирование, межрегиональные и международные связи.

Индикативные планы разрабатываются, как правило, на краткосрочный (1 год) и среднесрочный (3 года) периоды и используются для обеспечения реализации стратегических планов, национальных программ (проектов) в сбалансированной увязке с темпами и пропорциями социально-экономического развития в целом по стране.

Примерная структура индикативного плана включает следующие разделы:

• — оценка исходного состояния, проблемы современности;
• — сводные макропоказатели (индикаторы): объемы и темпы прироста ВВП, инвестиции в основной капитал, рост реальных доходов населения и розничного товарооборота, уровень инфляции, объем экспорта и импорта;
• — социальное развитие: прогноз уровня рождаемости, смертности, естественного прироста, миграции; рост трудовых ресурсов, их распределение по воспроизводственным секторам и отраслям; изменение уровня квалификации работников; развитие здравоохранения, образования и культуры;
• — наука и инновационно-технологическое развитие: объем затрат на науку и инновации, развитие высокотехнологичных отраслей, реализация инновационных программ (проектов), повышение конкурентоспособности продукции;
• — производство и реализация товаров и услуг: развитие основных отраслей, народно-хозяйственных комплексов и секторов экономики; задания по развитию государственного и муниципального секторов экономики;
• — природно-экологическая динамика: повышение обеспеченности производства и населения природными ресурсами; задачи по приросту запасов полезных ископаемых, энергообеспечению, лесовосстановлению, использованию земли; меры по улучшению охраны окружающей среды, уменьшению вредных выбросов, экологическому мониторингу;
• — институциональные преобразования: развитие рыночной инфраструктуры, повышение эффективности многоукладной экономики, поддержка малого и среднего бизнеса, развитие финансово-кредитной сферы, снижение темпов роста цен и инфляции, повышение эффективности банковской системы;
• — территориальное развитие: индикаторы по развитию макрорегионов (федеральных округов), сближение уровней развития регионов;
• — оборона, правопорядок и управление: основные показатели оборонно-промышленного комплекса, укрепления обороноспособности, развития и повышения оснащенности вооруженных сил; укрепление органов правопорядка; развитие судебной системы, системы государственного и муниципального управления;
• — внешние связи: объем и динамика структуры экспорта и импорта товаров и услуг, развитие интегральных связей со странами СПГ, привлечение иностранных инвестиций, развитие международного туризма, культурных и образовательных связей.

Индикативный план должен быть сбалансирован и опираться на отчетные и прогнозные балансы ресурсов:

• — баланс трудовых ресурсов;
• — топливно-энергетический баланс;
• — балансы других видов природных и материальных ресурсов;
• — баланс основных фондов и финансовый баланс.

Федеральные бюджеты могут быть краткосрочными (на 1 год) и среднесрочными (на 3 года). В них представлено использование поступающих в распоряжение государства ресурсов, в том числе для удовлетворения общегосударственных нужд и для поддержки национальных программ и проектов.

Стратегическое партнерство — форма взаимодействия государства, бизнеса, науки и образования, которая обеспечивает переход к инновационному пути развития общества, основанного на знаниях. Оно закрепляется трехсторонним Генеральным соглашением, которое может быть заключено сроком на 1 и 3 года, в отраслевых соглашениях и в коллективных договорах корпораций.

Важнейшей составляющей в системе планирования и прогнозирования является подготовка кадров, профессиональных государственных служащих и руководящих кадров для бизнеса, стратегически мыслящих и владеющих знаниями и умением для достижения стратегических целей и приоритетов национальной экономики. Этому способствует национальная программа «Образование», определяющая деятельность высших учебных заведений.