Принципы и функции социальной защиты

К принципам социальной защиты относятся:

• 1) Принцип общественной целесообразности, согласно которому контингент защищенных в обществе должен быть строго ограничен лишь категориями населения, полностью или частично лишенными способности к труду и самообеспечению. Нарушение этого принципа ведет к ослаблению и полному угасанию трудовой мотивации и росту числа иждивенцев.
• 2) Принцип экономической эффективности выражается в оптимальном соотношении объема социальных расходов и размера отчислений на их финансирование. Размер социальных пособий не должен создавать ситуацию, когда получение пособия предпочтительнее получения заработной платы.
• 3) Принцип экономической справедливости заключается в экономической защите как предпринимателей, активных участников экономического процесса, так и тех, кто, но объективным причинам находится за пределами производственно-рыночной деятельности.
• 4) Принцип приоритета государственных начал в социальной защите населения, согласно которому в нашей стране именно государство выступает главным гарантом экономического обеспечения социально приемлемого уровня жизни тем, кто не может достичь этого самостоятельно в силу объективных причин.
• 5) Принцип экономической самостоятельности местных органов.

Формами реализации социальной защиты населения выступают социальные трансферты — услуги, выплаты и льготы.

Социальные услуги — содействие в осуществлении различного рода функций, связанных с жизнедеятельностью, которое осуществляется в натуральной форме (бытовые, медицинские, правовые, образовательные и другие услуги).

Социальные выплаты заключаются в предоставлении конкретным лицам или семьям денежных средств в виде пенсий, пособий (компенсаций, субсидий) и стипендий — в связи с социальными рисками, для возмещения утраченного дохода (имущества, собственности), либо предоставление дохода в связи с его отсутствием или низким уровнем.

Коротко остановимся на определении основных видов социальных выплат.

Пенсия — ежемесячная выплата гражданам, назначаемая в связи с достижением ими установленного законом возраста, наступлением инвалидности, потерей кормильца, а также по другим основаниям, право на получение которой определяется в соответствии с условиями и нормами, установленными законодательством РФ.

Социальные пособия, выплачиваемые в России, бывают двух видов: страховые и нестраховые. Первые зависят от размера заработной платы работника (пособия по беременности и родам, по временной нетрудоспособности, на погребение и др.), а вторые регулируются специальными законами (пособия по безработице, подвергшимся радиации, беженцам и др.). К главным недостаткам пособий можно отнести их небольшой размер и нерегулярность выплат. Существует целый ряд страховых пособий, призванных поддержать семьи с детьми. К ним относятся единовременное пособие при рождении ребенка, единовременное пособие для беременных, ежемесячное пособие на период отпуска по уходу за ребенком и пр. В отдельных регионах устанавливаются пособия по бедности, призванные помочь малообеспеченным.

Стипендии в России предоставляются лицам, обучающимся на очном отделении образовательных (государственных и муниципальных) и научных учреждений. Функции, которые должна выполнять стипендия (стимулирование хорошей успеваемости и материальная поддержка учащихся), в настоящее время она не выполняет. Причиной такого положения является то, что эта форма социальной защиты привязана к государственным минимальным гарантиям.

Среди исследователей нет консенсуса относительно определения такой экономической категории, как льгота. Ряд ученых (К. Бэттл, И. Колосницын и др .) дают определение льготы, опираясь на присущие ей признаки, к которым они относят исключенность из общих правил, перераспределительный эффект и облегчение жизни получателей. Другие исследователи считают, что следует различать «льготы» и «привилегии», «…обозначая понятием „льготы“ — обоснованные, законные права, а понятием „привилегии“ — незаконные, необоснованные преимущества» .

Согласно определению Росстата, которого мы придерживаемся в данной работе, льгота — эго частичное или полное освобождение граждан от оплаты за товары и услуги.

До 2005 г. льготы, которые получали граждане России, предоставлялись в натуральной форме. Их можно условно разделить на несколько больших групп в следующих областях их функционирования:

• • денежных доходов (льготное налогообложение);
• • денежных расходов (освобождение (или скидки) от оплаты жилья и коммунальных услуг, абонентской платы за телефон, стоимости вневедомственной охраны, бесплатный проезд на внутригородском транспорте, бесплатный (скидки с оплаты) проезд в пригородном транспорте, один раз в год (туда и обратно) на междугородном транспорте, скидка в оплате проезда в осенне-зимний период на междугородных видах транспорта без ограничения числа поездок, денежная компенсация за наем (поднаем) жилья, освобождение от уплаты за содержание детей в детских дошкольных учреждениях);
• • обеспечения собственностью (капитальный ремонт жилых помещений на условиях, определяемых органами местного самоуправления, внеочередная бесплатная установка телефонов, бесплатное предоставление автотранспорта по медицинским показаниям);
• • труда и занятости (предоставление дополнительных оплачиваемых отпусков, оплачиваемых выходных дней родителям детей-инвалидов, компенсаций за выслугу лет лицам, работающим в зонах с особым экономическим статусом);
• • здравоохранения (бесплатное (или со скидкой) обеспечение лекарствами, бесплатное (или со скидкой) изготовление и ремонт зубных протезов, предоставление бесплатных путевок на санаторно-курортное лечение, денежные компенсации на лечение при убытии в отпуск, возмещение вреда пострадавшим в результате испытаний ядерного оружия, эксплуатации ядерных установок и ликвидации аварии на них);
• • потребления (бесплатное обеспечение детей молочными продуктами детского питания, компенсационные выплаты на питание школьникам и учащимся ПТУ, бесплатное питание в образовательном учреждении, бесплатное обеспечение школьников из многодетных семей формой или заменяющей ее одеждой);
• • образования (льготное поступление в высшие и средние специальные учебные заведения абитуриентов из некоторых категорий населения («чернобыльцы», дети погибших в военных конфликтах, дети из многодетных семей и др.);
• • регулирования региональных условий жизни (льготы «чернобыльцам» и приравненным к ним категориям, жертвам социальных конфликтов — беженцам, вынужденным переселенцам, работающим на Крайнем Севере и в приравненных к нему районах и др.).

Согласно федеральному законодательству основными получателями льгот являлись следующие категории граждан: инвалиды; участники Великой Отечественной войны и члены их семей; ветераны боевых действий на территории других государств; Герои России и Советского Союза; Герои Социалистического Труда; полные кавалеры Ордена Славы; лица, награжденные медалями «За оборону Ленинграда», «За победу над Германией», «За победу над Японией», знаком «Жителю блокадного Ленинграда»; дети-инвалиды в возрасте до 16 лет; пенсионеры; граждане, подвергшиеся радиации; многодетные семьи; беременные женщины; беженцы; безработные; ветераны труда; бывшие несовершеннолетние узники фашизма; граждане, признанные пострадавшими от политических репрессий.

Кроме того, существовала значительная категория льготников, пользующихся благами в связи с их профессиональной принадлежностью: военнослужащие, работники милиции, пожарные, судьи, работники прокуратуры, таможни и т. д., а также работающие на вредных и опасных производствах и в районах Крайнего Севера и приравненных к нему местностях.

С принятием Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ часть льгот была отменена без какой-либо компенсации, а остальные были переведены в денежную форму. Это позволило, с одной стороны, отказаться от нефинансируемых государственных мандатов, а с другой — обеспечить большую прозрачность денежных потоков, направляемых на компенсацию льгот.

Ниже представлена схема структурных взаимосвязей, очерчивающих сложившиеся функциональные рамки распространения услуг, выплат и льгот для населения (рис. 1). Центральным звеном данной схемы является социальная защита, в верхней части рисунка показаны потребности в ней со стороны населения, а в нижней — институты и формы, в которых она осуществляется. Анализ функционирования системы социальной защиты населения в России позволил сделать ряд выводов. Во-первых, услуги, выплаты и льготы существуют в любом из приоритетных направлений социальной политики; во-вторых, они являются инструментом распределения как страховых, так и бюджетных средств, расходуемых на социальные нужды; в-третьих, льготы населению могут функционировать параллельно с другими формами социальной поддержки.

В настоящее время сложилось три вида моделей социальной защиты: федеральная, региональная и муниципальная.

Рис. 1. Схема функционирования системы социальной защиты населения.

Функции по выработке государственной политики и по правовому регулированию в области социальной защиты и социального обеспечения населения в стране осуществляет специальный федеральный орган исполнительной власти. В настоящее время таковым органом является Минтруд России. Он осуществляет также координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Роструда, а также координирует деятельность ПФР, ФСС.

Свои функции Минтруд России осуществляет во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и иными организациями независимо от их организационно-правовой формы.

Полномочия Минтруда России разнообразны. Оно вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента РФ и Правительства РФ о социальном развитии. По вопросам, требующим решения федерального правительства, министерство готовит и другие документы — проекты планов работы, прогноз показателей своей деятельности и др.

Минтруд России вправе самостоятельно принимать нормативные правовые акты по вопросам, которые отнесены к его компетенции. Так, оно утверждает положения о территориальных органах подведомственной ему федеральной службы.

Министерство принимает различные нормативные акты в соответствии с направлениями своей деятельности.

В сфере пенсионного обеспечения министерство принимает акты, регулирующие:

• • порядок организации работы по вопросам, касающимся ведения пенсионной документации, подтверждения периодов работы и стажа, дающей право на различные виды пенсий, их подсчета и т. п.;
• • правила, регламентирующие обращение за пенсиями, их назначение и выплату, перерасчет размера пенсии, переход с одного вида пенсии на другой;
• • перечень документов, необходимый для установления пенсий;
• • разъяснения о порядке применения законодательства о пенсионном обеспечении;
• • положения об особенностях расследования несчастных случаев на производстве в отдельных отраслях.

В сфере социального обслуживания граждан министерство принимает акты, аналогичные приведенным выше:

• • порядок заключения, изменения и расторжения договоров о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов;
• • формы примерного договора о стационарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов;
• • перечни заболеваний, возникновение или обострении которых может быть связано с выполнением работ, но ликвидации последствий аварий на Чернобыльской АЭС и других территорий;
• • форма справки, подтверждающей факт установления инвалидности и пр.

Министерство также обобщает практику применения законодательства, проводит анализ реализации государственной политики в закрепленных за ним сферах деятельности. Работники аппарата министерства организуют прием граждан, обеспечивают своевременное и полное рассмотрение их устных и письменных обращений, принимают по ним решения и направляют ответы в установленные законодательством сроки. При этом они руководствуются Должностным регламентом федеральных государственных гражданских служащих в федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах.

Минтруда России наделено соответствующими полномочиями по международному сотрудничеству в относящейся к его деятельности области.

Помимо вопросов организационного характера, касающихся непосредственно самого министерства, возглавляющий его министр наделен рядом полномочий в области взаимодействия с внебюджетными фондами обязательного социального страхования. Так, министр вносит в Правительство РФ предложения о назначении на должность и об освобождении от должности руководителей ПФР, ФСС, проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность названных фондов; по представлению руководителей указанных фондов — проекты федеральных законов о бюджетах фондов и об их исполнении.

Он также принимает нормативные правовые акты по направлениям деятельности перечисленных фондов и назначает проверки их деятельности, обладает и другими правами, в частности, дает поручения федеральным службам и агентствам, подведомственным министерству, и контролирует их исполнение; отменяет противоречащие федеральному законодательству решения подведомственных федеральных служб и агентств; издает приказы, имеющие нормативный характер, а по оперативным и другим текущим вопросам в сфере деятельности министерства — приказы ненормативного характера.

Как мы отмечали выше, в ведении министерства находится федеральная служба Роструд.

Роструд:

• 1) осуществляет государственный контроль за соблюдением трудового законодательства и установленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве, за обеспечением государственных гарантий в области занятости населения, приема на работу инвалидов в пределах установленной законом квоты, за регистрацией инвалидов в качестве безработных;
• 2) регистрирует граждан в целях поиска для них подходящей работы и безработных граждан;
• 3) оказывает государственные услуги в содействии гражданам в поиске подходящей работы, в осуществлении социальных выплат безработным;
• 4) проводит проверки, обследования, выдачу обязательных для исполнения предписаний по устранению нарушений, осуществляет привлечение виновных к ответственности, рассмотрение дел об административных правонарушениях;
• 5) содействует в организации профессиональной подготовки, повышении квалификации и переподготовке безработных граждан, а также их психологической и социальной поддержке и пр.

Финансирование расходов на содержание служб и агентств осуществляется за счет средств, предусмотренных в федеральном бюджете. Их самостоятельность определяется полномочиями, установленными соответствующими нормативными правовыми актами — положениями об этих органах.

Органы социального обеспечения на уровне субъектов РФ, на районном (городском) и местном уровнях могут носить разные наименования — министерства, департаменты, комитеты, управления, отделы социального развития или социальной защиты населения (региональные и местные органы социального обеспечения), но задачи и функции в целом у них одинаковые.

Нижестоящие органы социального обеспечения населения в субъектах РФ находятся в двойном подчинении — Минтруда России и администраций субъектов РФ, района (города), муниципальных образований.

На уровне регионов также выделяют различные типы моделей социальной защиты населения:

• 1) основанную на строгой централизации управления и характеризующуюся сосредоточением управленческих функций на уровне региона;
• 2) предусматривающую централизацию управленческих функций (решение вопросов социального обслуживания и финансирования принимается в одном министерстве или ведомстве);
• 3) предусматривающую дифференцирование ответственности за организацию социальной защиты (субъект — местные органы власти) (комплексная модель).

Подводя итог сказанному выше, можно сделать вывод об обобщенных функциях социальной защиты населения, к которым относятся:

• • создание условий для обеспечения всем и каждому прожиточного минимума;
• • оказание материальной помощи тем, кому в силу объективных причин она необходима, защита от факторов, снижающих жизненный уровень;
• • создание условий, позволяющих гражданам беспрепятственно зарабатывать себе средства для жизни любыми не противоречащими закону способами;
• • создание условий, обеспечивающих удовлетворение в соответствии с общественными возможностями и с учетом культурно-национальной специфики определенного минимума потребностей граждан в образовании, медицинской помощи и т. д.;
• • обеспечение благоприятных условий труда и защита работников от негативных воздействий производства;
• • обеспечение экономической безопасности членов общества;
• • защита граждан от преступных посягательств;
• • защита гражданских и политических прав и свобод;
• • создание условий, исключающих вооруженные социальные и межнациональные конфликты;
• • защита от политического преследования и административного произвола;
• • обеспечение свободы духовной жизни, защита от идеологического давления;
• • создание благоприятного социально-психологического климата как в обществе в целом, так и в отдельных ячейках и структурных образованиях, защита от психологического прессинга;
• • обеспечение максимально возможной стабильности общественной жизни.