Разграничение полномочий между федерацией и ее субъектами

Для эффективного управления такой большой страной, как наша, необходима разумная децентрализация власти, поэтому государственно-властные полномочия распределены между федерацией и ее субъектами. Это разделение предметов ведения юридически осуществлено в форме разграничения полномочий в соответствии со ст. 71−73 Конституции России. Все сферы, в которых власть должна принимать решения, поделены на три части:

• o сферу исключительной компетенции федеральной власти; в вопросах этой сферы решения принимает исключительно центр — федеральная власть;
• o сферу совместной компетенции федеральной власти и власти субъекта; в вопросах этой сферы решения принимаются совместно;
• o сферу исключительной компетенции субъекта федерации; в вопросах этой сферы решения принимают исключительно субъекты федерации.

В исключительную компетенцию федерации входят вопросы: таможенное регулирование; ядерная энергетика; деятельность в космосе; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения России; оборона страны; вопросы защиты государственной границы; судоустройство; уголовное и гражданское законодательство; вопросы амнистии и помилования; установление стандартов, эталонов, единая метеорологическая, картографическая службы; статистика и бухучет; принятие федеральных законов; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной государственной собственностью. По этим вопросам издавать нормативные акты вправе только федеральные органы: Президент России, Федеральное Собрание, Правительство, министерства/ведомства.

Следует отметить, что субъекты федерации представлены в одной из палат российского парламента — Совете Федерации. Представители субъектов федерации, принимая участие в законотворчестве, тем самым — через законы — участвуют в решении вопросов исключительного ведения федерации.

В сферу совместной компетенции федерации и субъектов включены следующие вопросы: обеспечение правопорядка; защита национальных меньшинств; вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, природными ресурсами; охрана окружающей среды; вопросы образования, культуры; социальное обеспечение; меры по борьбе со стихийными бедствиями, эпидемиями; административное, трудовое, семейное законодательство. Видно, что эти вопросы не требуют жесткой централизации. По вопросам данной сферы нормативные акты могут издавать как федеральные органы, так и органы государственной власти субъектов федерации.

Сфера исключительной компетенции субъектов федерации определена по «остаточному принципу»: в нее должны попасть все вопросы, которые не охвачены двумя первыми сферами. Точного перечня таких вопросов нет, что зачастую создает проблемы в определении вопросов исключительной компетенции субъектов. К исключительной компетенции субъекта относятся вопросы создания и названия органов государственной власти субъекта, принятие бюджета, введение и взимание региональных налогов, управление и распоряжение собственностью субъекта федерации, организация местного самоуправления, установление границ территорий муниципальных образований и др. Если в вопросе исключительной компетенции субъекта федеральный закон и закон субъекта будут противоречить друг другу, какому закону надо отдать приоритет? В данной сфере приоритет отдается нормативному акту субъекта федерации.

Местное самоуправление в России.

Во многих европейских государствах местное самоуправление существует издавна. Еще в Древнем Риме в городах создавались муниципалитеты, занимавшиеся вопросами управления городской жизнью, распоряжением общественными средствами, решением общегородских задач. За рубежом встречаются в основном два типа муниципальных образований. В Великобритании, например, центральная власть не опекает органы местного самоуправления. Муниципалитеты — автономны, но вправе делать лишь то, что прямо разрешено законом. Во Франции же центральная власть осуществляет административный контроль нал местными органами; действует система бюрократической субординации. Органами местного самоуправления являются коммуны (их около 36 тыс.). Каждая коммуна имеет свой совет, который избирает из своего состава мэра. Мэр осуществляет свои полномочия под контролем муниципального совета и административным контролем представителя государства — комиссара Республики. Комиссар наблюдает за законностью решений коммуны, принимает меры по их отмене через суд.

В России зачатки органов местного самоуправления стали появляться в XVI в. в форме так называемых земских и губных учреждений. Выборные губные учреждения образовывались для преследования разбойников и суда над ними. Они же заведовали тюрьмами, регистрировали приезжих и проезжавших людей. В них принимало участие население уезда вне зависимости от сословия. На всеуездном совете из дворян избирали губного старосту или голову. Избранный являлся в Москву, где получал утверждение и наказ. При губном старосте состояли десятские и лучшие люди, впоследствии замененные целовальниками. Избирался также губной дьяк. Избираемые лица в совокупности составляли «губную избу». Земские органы действовали в границах волостей. Управление осуществлялось земскими старостами и земскими дьяками. Полномочия земских властей охватывали различные сферы управления: полицейскую, финансовую, экономическую, судебную. В XVII в. была введена система воеводского управления на местах: воевода назначался центральной властью и осуществлял контроль за губными и земскими органами.

При Петре I губные органы были упразднены, а функции воеводы были сведены к руководству полицейской деятельностью на земской территории. В «земских избах» председательствовать стали «земские бурмистры», власть которых распространялась на все свободное недворянское население. В XVIII в. земские избы были заменены магистратами. В их компетенцию входили: сбор податей, полиция, суд, народное образование. Губернаторы и воеводы не вправе были вмешиваться в производство суда, но могли приостанавливать исполнение его решений.

Земская (1864) и городская (1870) реформы Александра II осуществили децентрализацию местного самоуправления. В губерниях и уездах создавались земские органы: выборные земские — губернские и уездные — собрания и избираемые ими земские управы. В уездах на избирательных съездах землевладельцев, городских и сельских обществ избирались сроком па три года «земские гласные», из которых и составлялось уездное земское собрание, собиравшееся ежегодно на одну сессию под председательством уездного предводителя дворянства.

Уездные земские собрания из своего состава избирали гласных в губернское земское собрание. Председательствовал в нем губернский предводитель дворянства. Губернское земское собрание созывалось на сессию один раз в год. В городах органом местного самоуправления была городская дума под председательством городского главы, а исполнительным органом — городская управа. Земские и городские органы самоуправления заведовали имуществом и капиталами земства, содержанием зданий, дорог, благотворительных заведений, развитием местной торговли и промышленности, народного образования, здравоохранения, почтовыми делами, потребностями воинского и гражданского управления, взиманием земских сборов и др.

Земские управы приглашали на условиях найма врачей, учителей, инженеров. Знаменитый русский писатель А. П. Чехов, как известно, был земским врачом. Земские органы самоуправления не были подчинены местной правительственной администрации, однако свою деятельность осуществляли под контролем министра внутренних дел и губернаторов.

В советский период старые органы местного самоуправления были ликвидированы. Идея децентрализованного самоуправления пришла в противоречие с централизованным государством. В качестве органов власти и управления появились местные Советы (свыше 50 тыс. в СССР и 28 тыс. — в РСФСР) и их исполкомы.

В 90-е гг. начались попытки введения местного самоуправления па базе местных Советов: в 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», местным Советам передавалось безвозмездно в коммунальную собственность соответствующее имущество. В 1991 г. был принят Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», начался процесс реформирования местных органов власти в России.

Местное самоуправление предполагает самостоятельное решение населением (гражданским обществом) вопросов местного значения. Другими словами, местное самоуправление — это форма народовластия, способ, с помощью которого общество управляет своими делами самостоятельно. Для этого создаются органы, которые не являются государственными органами.

Основные принципы организации местного самоуправления определены в главе 8 Конституции России (ст. 130- 133) и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. Местное самоуправление осуществляется в городах, поселках, селах, деревнях, аулах и других поселениях, а также в районах и т. п. Все такого рода поселения называются муниципальными образованиями. Жители этих поселений — граждане России — участвуют в местном самоуправлении в различных формах: через органы местного самоуправления, посредством выборов и референдумов. Органы местного самоуправления и муниципальные органы — понятия-синонимы.

Какие вопросы решаются органами местного самоуправления? К ним относятся: формирование и исполнение бюджета поселения; управление и распоряжение муниципальной собственностью; организация электро-, тепло-, газо-, водоснабжения; содержание и строительство автодорог; строительство и содержание муниципального жилья; принятие мер пожарной безопасности в поселении; обеспечение услуг связи, торговли, бытового обслуживания, общественного питания; библиотечное обслуживание; сохранение памятников культурного и исторического наследия местного значения; сбор и вывоз бытовых отходов; застройка территории и землепользование и т. п.

Органы местного самоуправления принимают свои уставы, издают правовые акты, создают муниципальные предприятия, устанавливают тарифы на услуги, организовывают и проводят выборы и референдумы, имеют свои печатные органы. Государство наделяет органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, например по регистрации актов гражданского состояния, обеспечению законодательства о всеобщей воинской обязанности.

В структуре органов местного самоуправления создаются:

• o представительный орган муниципального образования (городская дума и т. п.);
• o исполнительно-распорядительный орган (городская/ районная администрация, исполком и т. п.);
• o глава муниципального образования (мэр, староста и т. п.);
• o контрольный орган муниципального образования;
• o иные органы, предусмотренные уставом.

Порядок формирования, полномочия и срок полномочий, иные вопросы организации и деятельности органов определяются уставом муниципального образования. В представительный орган депутаты избираются на муниципальных выборах на срок до 5 лет в зависимости от требований устава муниципального образования. Глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом из своего состава и наделяется полномочиями для решения вопросов местного значения. Глава муниципального образования возглавляет либо представительный орган (если глава избран из состава представительного органа), либо администрацию.

Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган) функционирует на принципах единоначалия. Во главе ее стоит либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое по контракту из числа кандидатов, отобранных по конкурсу конкурсной комиссией. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) образуется для того, чтобы контролировать исполнение местного бюджета и управление муниципальным имуществом.

В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; акты, принимаемые на референдуме; акты представительного органа; правовые акты главы муниципального образования; постановления и распоряжения главы администрации; правовые акты других органов и лиц, предусмотренных уставом муниципального образования. Устав и акты референдумов обладают высшей юридической силой в системе муниципальных актов и имеют прямое действие.

Организация местного самоуправления в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге имеет свои особенности: осуществляется на внутригородских территориях. Перечень вопросов местного значения, состав муниципального имущества и т. п. определяется законами субъектов федерации — городов федерального значения. Проблема состоит в том, что эти города — одновременно и городские поселения, и субъекты федерации; происходит наложение двух статусов, и необходимо найти баланс между ними.

С появлением местного самоуправления стала складываться в России и самостоятельная отрасль права — муниципальное право. Муниципальное право — это право местного самоуправления; право, которое регулирует на местном уровне имущественные, финансовые, земельные и другие отношения.