Счетная палата как общегосударственный финансовый контроль

В нашей стране, где бесполезная растрата бюджетных средств считается неотъемлемой частью национального колорита, до сих пор нет законодательно установленной системы государственного финансового контроля. Контрольные функции сосредоточены в основном внутри исполнительной власти. Например, у министерств имеются собственные органы проверки, отслеживающие внутреннюю текущую финансовую деятельность. Таким образом, исполнительная власть как бы «проверяет» сама себя. В Федеральном Собрании давно зреет идея о «переброске» части полномочий главному органу парламентского контроля Счетной палате.

Естественно, органы исполнительной власти в этом совершенно не заинтересованы. А у традиционно слабого российского парламента не хватает сил для того, чтобы инициировать эту реформу. Доверие общества к власти всегда было и будет основой стабильности общества и самой власти. Граждане только тогда будут уважать и поддерживать государство, когда будут уверены, что те средства, которые они передают государственным органам в виде налогов, расходуются в интересах всего общества и используются разумно, экономно, эффективно. Чтобы все это происходило, нужна внешняя контрольная финансовая организация, в качестве которой и должна выступать Счетная палата РФ.

Счетная палата РФ — это единственный конституционный орган, внешний по отношению к исполнительной власти, который от имени общества должен осуществлять контроль за деятельностью власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, относящимся к ведению Российской Федерации.

По Федеральному закону «О Счетной палате Российской Федерации» Счетная палата обладает организационной и функциональной независимостью (ст. 1), уполномочена не только наблюдать за деятельностью государственных органов и фиксировать финансовые недостатки, но и принуждать их к исполнению закона. Ее предписания обязательны к исполнению для всех должностных лиц, в том числе и для руководителей органов исполнительной власти (ст. 24).

Счетная палата осуществляет следующие функции:

• 1) контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;
• 2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;
• 3) проведение финансовой экспертизы проекта федерального бюджета, бюджетов федеральных внебюджетных фондов, иных федеральных органов государственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;
• 4) анализ выявленных отклонений от установленных показателей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов и подготовку предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;
• 5) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ и иных финансово-кредитных учреждениях России;
• 6) регулярное представление Совету Федерации и Государственной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий (ст. 2)1.

К задачам Счетной палаты относится также оперативный контроль за исполнением федерального бюджета (ст. 14), за состоянием государственного внутреннего и внешнего долга России и за использованием кредитных ресурсов (ст. 16), за поступлением в федеральный бюджет средств от распоряжения и управления государственной собственностью (ст. 18). Ее полномочия распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании, негосударственные учреждения и организации, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные или иные льготы и преимущества (ст. 12).

При проведении ревизий и проверок Счетная палата РФ вправе получать от проверяемых органов государственной власти, местного самоуправления, учреждений, предприятий, Центрального банка РФ, банков и иных кредитно-финансовых учреждений всю необходимую документацию и информацию, но вопросам, входящим в ее компетенцию (ст. 13). Неправомерный отказ в предоставлении или уклонение от предоставления информации (документов, материалов), а также предоставление заведомо неполной либо ложной информации Счетной палате влечет за собой уголовную ответственность, предусмотренную ст. 287 Уголовного кодекса РФ.

Контрольные органы президента, правительства, министерств и иных органов обязаны оказывать содействие Счетной палате РФ, предоставлять по ее запросам информацию о результатах проводимых ревизий и проверок. К участию в своих контрольно-ревизионных мероприятиях Счетная палата в пределах своей компетенции вправе привлекать государственные контрольные органы и их представителей, а также на договорной основе — негосударственные аудиторские службы и отдельных специалистов (ст. 22).

Для рассмотрения вопросов планирования и организации работы Счетной палаты РФ, методологии контрольно-ревизионной деятельности, отчетов и информационных сообщений, направляемых Совету Федерации и Государственной Думе, образована Коллегия Счетной палаты. В ее состав входят Председатель, его заместитель и аудиторы Счетной палаты (ст. 7). Согласно регламенту на заседаниях Коллегии, которые проводятся, как правило, еженедельно, рассматриваются отчеты о результатах всех проведенных контрольных мероприятий, а также экспертно-аналитические заключения Счетной палаты на законопроекты, оперативные отчеты о ходе исполнения федерального бюджета и другие вопросы.

Осуществление контроля в деятельности Счетной палаты проводится по 12 направлениям, которые возглавляют аудиторы. Кроме того, в состав подразделений Счетной палаты входит 45 инспекций, которые специализируются на определенных задачах и непосредственно реализуют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

В Счетной палате РФ сложилась единая система контроля федерального бюджета. Она предполагает непрерывный трехлетний контрольный цикл за исполнением бюджета каждого финансового года, состоящий из следующих стадий: 1) предварительного контроля проекта бюджета будущего года; 2) оперативного контроля в ходе исполнения бюджета текущего года; 3) комплексной документальной ревизии уже исполненного бюджета. Таким образом, в течение каждого календарного года Счетная палата одновременно работает с бюджетами трех лет, а бюджет каждого финансового года находится в одной из фаз трехлетнего цикла.

Практика последних лет показала, что Государственная Дума по инициативе федеральной исполнительной власти почти регулярно принимает законы, которые ограничивают Счетную палату в оперативном контроле за расходованием бюджетных средств. Судя по всему, здесь также нужен внешний контроль, который, вероятно, может осуществлять лишь гражданское общество и, прежде всего, Общественная палата.

Кандидатуры Председателя Счетной палаты и его заместителя с декабря 2004 г. предлагаются Федеральному Собранию Президентом РФ. Половина состава ее аудиторов назначаются и освобождаются от должности Государственной Думой, а другая половина — Советом Федерации. Срок полномочий Председателя Счетной палаты, его заместителя и аудиторов составляет 6 лет. Деятельность Счетной палаты не может быть приостановлена в связи с роспуском Государственной Думы.

Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации» определены серьезные гарантии правового статуса сотрудников (ст. 29), что затрудняет давление на них, в том числе и со стороны Федерального Собрания. Председатель Счетной палаты, его заместитель и аудиторы не могут быть задержаны, арестованы, привлечены к уголовной ответственности без согласия той палаты Федерального Собрания, которая назначила их на должность. Уголовное дело в отношении председателя, его заместителя и аудиторов может быть возбуждено только Председателем Следственного комитета РФ. Инспектор Счетной палаты при выполнении им служебных обязанностей не может быть привлечен к уголовной ответственности без согласия Коллегии этой палаты.

Вступивший в действие с 1 января 2000 г. Бюджетный кодекс РФ установил вертикальное распределение компетенции между уровнями власти, закрепил трехуровневую структуру бюджетной системы РФ: 1) федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов; 2) бюджеты субъектов Федерации и бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов; 3) местные бюджеты. Однако вне сферы компетенции Счетной палаты РФ остаются средства бюджетов субъектов Федерации, бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов, местные бюджеты. Эти средства также должны находиться под надежным, независимым от исполнительной власти, государственным финансовым контролем.

Обеспечить такой контроль в силу существующего законодательства могут только контрольно-счетные органы. При организации контроля одни субъекты Федерации пошли по пути создания контрольно-счетных органов в составе аппаратов органов законодательной (представительной) власти, а другие (и эта тенденция получает большее развитие) независимых органов государственного финансового контроля, имеющих статус юридического лица.

Начиная с 1995 г. и по настоящее время в субъектах Федерации образованы и действуют 69 контрольно-счетных органов (в том числе в 11 республиках), из которых 32 функционируют в составе законодательных (представительных) органов, а 37 являются самостоятельными. Они имеют различные названия: государственный контрольный комитет, контрольно-счетная комиссия и др., но большинство — «контрольно-счетная палата» .

В то же время приходится констатировать, что в масштабах России целостная система независимого государственного финансового контроля, составными частями которой являлись бы контрольно-счетные органы субъектов Федерации, еще нс сложилась. Представительные органы власти отдельных субъектов Федерации еще не везде осознали важность и актуальность решения этой проблемы. Не секрет, что бюджетные трудности многих регионов связаны с неэффективным управлением региональными финансами. Часто ответственность за собственное неумение распорядиться доверенными ресурсами региональные руководители пытаются переложить на центр и, таким образом, «выбить» трансферты для покрытия своей бесхозяйственности. Причем, эти трансферты нередко используются ими совсем не на те цели, на которые были предоставлены. Естественно, что такие руководители как огня боятся объективного, независимого от них государственного финансового контроля.

Поэтому Счетная палата РФ, используя силу своего авторитета, в процессе оказания регионам организационной, методической, консультационной и другой помощи создала в декабре 2000 г. Ассоциацию контрольно-счетных органов РФ, которая имеет отделения в большей части субъектов Федерации и федеральных округах, что позволяет установить более тесную связь между всеми контрольными органами. В процессе деятельности ассоциации основной упор делается на повышение профессионализма контрольно-счетных органов, для чего разрабатываются стандарты и единые методики их деятельности. Они укомплектовываются высоко профессиональными кадрами.