Лекция четырнадцатая. 
Распределение и разделение властей

Распределение политической власти

Общество и государство — сложные и многоуровневые образования. Члены общества и граждане государства живут поодиночке, семьями, родами, поседениями, образуя районы, области и округа. Государства, в свою очередь, могут заключать между собою союзы, вступать в содружества, учреждать конфедерации и федерации. Так, среди 192 государств — членов ООН в начале второго десятилетия XXI в. 165 считались унитарными и 22 федеративными государствами. Несколько государств были де-факто федерациями. Сами федерации делятся на симметричные и асимметричные.

Социальная и экономическая власть распределяется между людьми естественным образом: власть отдельного человека, семьи, социальной группы, коллектива людей, ассоциаций и общества (содружества людей) в целом. Для осуществления: политической власти общество формирует особый институт, называемый государством. Власти социума и государства относятся друг к другу как целое и часть, как всеобщее и частное.

Слово «федерация», как уже отмечалось, означает пакт между несколькими автономными субъектами (унитарными государствами) или их объединении для совместного решения общих для всех проблем при сохранении за каждым из них значительной экономической, политической и юридической самостоятельности. Существуют федеративные республики, федеративные земли, объединения эмиратов и княжеств, союзы островов и народов.

Исторически государства образовывались как унитарные. В критических для себя ситуациях два или несколько соседних унитарных государств заключали между собою соглашения о союзах, которые иногда перерастали в конфедерации, а затем и в федерации. Федерация считается, таким образом, более прочными устоявшимся союзом равноправных народов и государств.

Первой классической федерацией в Новое время стали Соединённые Штаты Америки, в которую они преобразовались после кратковременного объединения молодых североамериканских государств (штатов) в статусе конфедерации. При конфедерации образовавшие её государства сохраняют за собой почти всю полноту государственной власти, за исключением тех полномочий, которые они делегируют учреждаемой ими договорной власти, какими обычно становятся защита от внешних врагов, внешняя: политика и торговля, а также печатание единой валюты. Конституция США, проект которой был разработан конвентом представителей 13 штатов, как уже говорилось, является результатом продолжительных обсуждений и компромиссов представителей самостоятельных, но связанных общей судьбой государств, целью которых было формирование более эффективной договорной власти при сохранении максимальной самостоятельности образовавших Союз государств.

Как в период работы конвента, так и в период ратификации проекта Конституции штатами в американском обществе шли острые и заинтересованные обсуждения о целях формирования федеральной власти, её полномочиях, правах и обязанностях и о том, как сохранить максимальную полноту прав и свобод штатов. Генерал Вашингтон был сторонником сильного и энергичного федеративного государства, которое обладало бы полномочиями, необходимыми для эффективного исполнения его функций. В то же время он выступал сторонником «должного ограничения и всестороннего контроля за каждым ведомством» государства [27, р. 135,143]. Федералисты во главе с А. Гамильтоном ратовали за «сильное государство», каковым оно могло стать, по их мнению, только при условии наделения главы государства широчайшими властными полномочиями.

Классическую формулу распределения власти в федерации, соотношение прав и обязанностей граждан и государства, полномочий платных и федеральных органов государства предложили Т. Джефферсон и Д. Мэдисон, которые на основе опыта Европы и всего мира полагали, что естественные права и свободы индивидов несовместимы с сильным государством. Последнее должно быть ограничено как полномочиями, так и размерами аппарата власти и управления, достаточными для того, чтобы охранять жизнь и безопасность свободных людей, когда они отдыхают, т. е. государство должно стать своего рода «ночным сторожем» демократии. Как позже напишет С. Хантингтон, в США «власть или суверенитет никогда не сосредотачивались в одном институте или индивиде, они оставались распределёнными по всему обществу и между многими органами политического целого» [6, с. 113].

Главная заслуга в этом принадлежит демократическим республиканцам США во главе с Т. Джефферсоном, убеждённым в том, что большинство вопросов организации человеческой жизни должно находиться в ведении самих граждан, оставаться их личным делом. Чем меньше рычагов влияния будет у государства и чем меньше оно вмешивается в дела общества, тем последнее свободнее. И чем больше власти сконцентрировано в руках правительства, тем менее свободны его граждане [25, vol. 14, р. 421].

При оптимальном распределении власти значительная часть делегируемых гражданами государству полномочий должна оставаться в ведении округов, графств и штатов, и лишь то, что касается других стран и народов, должно находиться в ведении федеральных властей. Никакой власти государства народ не должен позволять изменить это соотношение, был уверен Джефферсон. Он, избранный в 1800 г. президентом США, и его соратники Д. Мэдисон и Дж. Монро, ставшие четвёртым и пятым президентами США, добились практически, чтобы эта формула была реализована в жизнь. В итоге дух республиканизма восторжествовал в американской федерации, которая по праву считалась самой совершенной и стала в последующем образцом для новых федераций. Канадская, Германская и другие федерации во многом повторили путь и опыт Американской федерации. Они также складывались как конфедерации, переросшие в современные федерации. В Германии конфедерация приняла форму Германского союза, преобразованного в 1870 г. в империю, а после её распада — в Веймарскую республику и, наконец, в 1949 г — в Федеративную Республику Германии.

Россия по стандартам политической теории не считается федерацией, и большинство исследователей политических систем мира не включают её в число федеративных государств. В действительности же Россия является содружеством почти 200 коренных народов со своими ареалами исторического проживания, естественным образом сложившейся федерацией народов. Каждый народ (русские, татары, башкиры, осетины, якуты и др.) живёт в этом содружестве самостоятельно и в полном соответствии со своими собственными системами ценностей, но все они выступают как единое целое (Россия, россияне) в отношении других народов мира. Государство же российское всегда оставалось алогичным явлением в мире. Даже монархическая Россия сочетала в себе элементы и конфедерации (в её составе функционировали относительно самостоятельные Польша, Финляндия, Бухарское и Хивинское ханства), и федерации, и унитарного государства. После Октябрьской революции и образования СССР Российское государство превращается в федерацию нового типа с правом выхода образовавших его республик из её состава, чего не была в других федерациях. К тому же она была многоуровневой: многие из её республик (не только союзных, но и автономных), на территории которых жили разные народы с той или иной степенью автономии и самоопределения, также были де-факто федерациями. Однако полная реализация принципов федерализма затруднялась противоречивостью правового поля общества и государства. Их политическая жизнь фактически определялась двумя основными законами: государства (Конституцией СССР) и правящей партии (Программой и Уставом КПСС).

Истинно демократические принципы федерализма, на которых строилась конституция, сводились на нет уставом правящей партии, основанной на принципе демократического централизма — безусловной подотчётности и соподчинённости всех партийных органов снизу доверху, а соответственно, и руководителей областей, республик и СССР — членов КПСС. Поскольку основные законы и решения, определявшие жизнь страны, принимались советами всех уровней по инициативе партийных органов, а также самими партийными органами, в федеративном по конституции государстве фактически действовала партийно-политическая вертикаль, являвшаяся руководящей и определяющей. Она скрепляла Союз, стояла серьёзной преградой на пути проявлений национализма, шовинизма, ксенофобии и всех форм экстремизма, но в то же время нарушала принципы федерализма. С одной стороны, предпринимались практические шаги по возвышению статуса народов и расширению их права на самоопределение: некоторые области преобразовывались в автономные республики, а автономные республики — в союзные с расширением их прав и полномочий.

В 1944 г. союзным республикам были возвращены и полномочия по сношению с другими государствами, переданные ими союзному государству по Договору об образовании СССР. Белорусская и Украинская ССР наравне с СССР и другими державами антигитлеровской коалиции стали государствами — учредителями ООН. Советское руководство безуспешно пыталось, чтобы такой статус получили все союзные республики. С другой стороны, в связи с декларируемым «возрастанием руководящей роли КПСС в советском обществе» почти все вопросы общественной и государственной жизни решались в столице Союза, в Политбюро Центрального комитета КПСС, а ещё точнее — Первым секретарём ЦК КПСС.

Одним из неправовых актов этой практики было авторитарное решение Н. Хрущёва о переводе Крымской области из состава РСФСР в состав Украины. Во-первых, Н. Хрущёв, будучи всего лишь Первым секретарём ЦК КПСС и одним из членов Президиума Верховного Совета СССР, не обладал конституционными полномочиями на подобное решение. Во-вторых, грубейшим образом был нарушен конституционный принцип федерализма, согласно которому все вопросы, связанные с изменением границ субъектов Федерации, решаются только с согласия самих этих субъектов. Ни мнения народов РСФСР, ни населения Крыма Хрущёв не спрашивал. Подобные волевые действия руководства КПСС постепенно ослабили её влияние в обществе, и почти сразу же после прекращения её деятельности федерация в форме Союза республик распалась по инициативе руководителей фактически менее половины этих республик, каждая из которых ссылалась на ст. 72 Конституции СССР, гарантировавшую республикам такое право.

Конституции федераций делят властные полномочия между субъектами и федеральным центром. Выделяются также полномочия, которые находятся в совместном ведении субъектов Федерации и федерального центра. Это в равной степени относится и к тому, что этим уровням запрещено делать. Наглядно это можно видеть на примере Североамериканской Федерации. Конституция США чётко дифференцировала властные полномочия натри почти равные категории: те, которые принадлежат штатам, находятся в ведении федерального правительства, находятся в совместном ведении и штатов, и правительства.