Служебный контракт и административные регламенты как основа профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего

В соответствии с действующим законодательством о государственной службе отношения между работодателем (представителем нанимателя) и работником (государственным служащим) строятся не на основании норм Трудового кодекса РФ, а регулируются законодательством о государственной гражданской службе (Законы № 58-ФЗ, 79-ФЗ). С гражданином, поступившим на государственную службу, заключается не трудовой договор, а служебный контракт.

Так в чем же принципиальная разница между трудовым договором и служебным контрактом? Мы уже упоминали о различии в правовом статусе государственного служащего и работника по трудовому договору. Разница эта заключается в значительном количестве ограничений и запретов, связанных с прохождением государственной службы. Но это следствие, а не причина.

Как отмечалось в гл. 8, отношения, складывающиеся в рамках трудового договора между работником и работодателем, будучи по своей природе частноправовыми, являются отношениями равными. Это означает, что стороны как бы договариваются о «купле-продаже» некоего труда или его результатов, и за рамками договора ни о каких ограничениях свободы работника не может быть и речи. Если договор и предусматривает какие-либо ограничения, то они, во-первых, выступают результатом соглашения (или даже торга) сторон и, во-вторых, распространяются только на рабочее время. В свободное от работы время работник волен заниматься чем хочет.

Служебные отношения означают, что лицо поступает на службу к государству, беря на себя исполнение обязанностей по конкретной должности. Государство при этом обязуется содержать государственного служащего (поэтому на отношения по государственной гражданской службе не распространяется термин «заработная плата»), а служащий не имеет права (кроме специально оговоренных в законе случаев) получать доход из иных источников.

Смысл служебных отношений заключается еще и в том, что представитель нанимателя вправе приказать государственному служащему выполнить фактически любое законное поручение в рамках его должностных обязанностей и полномочий, а государственный служащий обязан выполнить его, в том числе с риском для собственного здоровья или жизни. Отметим, что ни один работодатель в рамках трудовых отношений не вправе требовать подобного риска от своих работников.

При этом рамки служебного времени практически не имеют значения, хотя юридически и устанавливаются, — приказ может быть отдан в любое время, особенно если речь идет о критической, чрезвычайной ситуации. Примером здесь может служить «авральная» работа служащих целого ряда министерств и ведомств Московской, Ивановской, Нижегородской и ряда других областей в период лесных пожаров 2010—2011 гг.

Таким образом, отношения по государственной службе суть отношения заведомо неравные, основывающиеся не на трудовом, а на административном праве, не на соглашении сторон, а на субординации.

ТОЧКА ЗРЕНИЯ

Принцип демократического устройства государственной гражданской службы в новом законе (имеется в виду Закон № 79-ФЗ) проведен не до конца и не вполне последовательно. В чем это выражается? В том, что здесь, правда, несколько в завуалированной форме, но достаточно прозрачно проводится линия служения государственного гражданского служащего не закону, а непосредственно вышестоящему начальнику, в основном представителю нанимателя. Именно по его усмотрению гражданин или государственный гражданский служащий могут быть приняты на службу, а государственный гражданский служащий, совершивший дисциплинарный проступок, может быть привлечен к дисциплинарной ответственности или даже уволен.

Сформулируйте и обоснуйте свою позицию по данному вопросу.

Юридическим основанием для заключения служебного контракта является решение конкурсной комиссии о признании лица победителем по конкурсу на замещение вакантной должности государственной гражданской службы (в том случае, если назначение на должность производится по конкурсу), а также акт представителя нанимателя о назначении лица на должность государственной гражданской службы.

Служебный контракт — это соглашение между представителем нанимателя и гражданином, поступающим на гражданскую службу, или гражданским служащим о прохождении гражданской службы и замещении должности гражданской службы.

Служебный контракт является механизмом регламентации отношений между государственным служащим и государственным органом (нанимателем), определяющим права, гарантии (в том числе условия профессиональной служебной деятельности) и обязанности сторон. Служебный контракт пришел на смену трудовому договору, который заключался государственным служащим на основании Кодекса Законов о труде Российской Федерации (с 1 февраля 2001 г. — Трудового кодекса РФ).

Примерная форма служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы и замещении государственной должности государственной гражданской службы РФ утверждается Указом Президента РФ (см. Приложение Д).

Служебные контракты могут быть, как бессрочными, так и заключенными на определенный срок (от одного года до пяти лет). В соответствии со ст. 25 Закона № 79-ФЗ срочный служебный контракт заключается в случае:

• 1) замещения отдельных должностей государственной гражданской службы категории «руководители», а также должностей государственной гражданской службы категории «помощники (советники)» ;
• 2) замещения должности государственной гражданской службы на период отсутствия государственного гражданского служащего, за которым в соответствии с Законом № 79-ФЗ и другими федеральными законами сохраняется должность государственной гражданской службы;
• 3) замещения должности государственной гражданской службы после окончания обучения гражданином, заключившим договор на обучение в образовательном учреждении профессионального образования с обязательством последующего прохождения государственной гражданской службы;
• 4) замещения должности государственной гражданской службы в дипломатических представительствах и консульских учреждениях РФ, иных представительствах РФ и представительствах государственных органов, находящихся за пределами территории России;
• 5) замещения должности государственной гражданской службы в государственном органе, образованном на определенный срок или для выполнения определенных задач и функций;
• 6) замещения временной должности государственной гражданской службы или должности государственной гражданской службы на период временного отсутствия государственного гражданского служащего по соглашению сторон служебного контракта;
• 7) замещения должности государственной гражданской службы, по которой ч. 14 ст. 50 Закона № 79-ФЗ установлен особый порядок оплаты труда;
• 8) в иных случаях, предусмотренных Законом № 79-ФЗ и другими федеральными законами.

Кроме того, с государственным гражданским служащим, замещающим должность государственной гражданской службы на основании служебного контракта, заключенного на неопределенный срок, и достигшим возраста 60 лет, указанный служебный контракт перезаключается на срочный служебный контракт (на срок от одного года до пяти лет).

Содержание служебного контракта определяется Законом № 79-ФЗ и Указом Президента РФ от 16 февраля 2005 г. № 159 «О примерной форме служебного контракта о прохождении государственной гражданской службы Российской Федерации и замещении должности государственной гражданской службы Российской Федерации». Он включает в себя следующие разделы.

• 1. Общие положения. В данном разделе указывается, кто, С кем и на какую должность заключает контракт, а также к какой группе и категории данная должность относится.
• 2. Права и обязанности гражданского служащего, а также требования к служебному поведению, ограничения и запреты, связанные с замещением данной должности.
• 3. Права и обязанности представителя нанимателя (в частности, создание условий для осуществления государственным служащим своих функций, обязанность оплачивать труд госслужащего, поощрять его за высокое качество работы, обеспечение предоставления гарантий, а также право привлекать к дисциплинарной ответственности и т. д.).
• 4. Условия денежного содержания, в том числе:
  • — размер должностного оклада;
  • — оклад за классный чин;
  • — ежемесячная надбавка к должностному окладу за выслугу лет;
  • — ежемесячная надбавка к должностному окладу за особые условия службы;
  • — ежемесячная надбавка к должностному окладу за работу с секретными сведениями;
  • — ежемесячное денежное поощрение;
  • — единовременная выплата к отпуску и материальная помощь.

Если предусмотрен особый порядок оплаты, здесь же указывается размер ежемесячной выплаты и показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности.

• 5. Параметры служебного времени и времени отдыха, такие как:
  • — нормальная продолжительность служебного времени;
  • — ненормированный служебный день;
  • — сокращенная продолжительность служебного времени;
  • — продолжительность основного отпуска;
  • — дополнительный отпуск за выслугу лет;
  • — дополнительный отпуск за ненормированный служебный день;
  • — дополнительный отпуск за тяжелые условия труда или климатические условия (районные коэффициенты).
• 6. Срок действия контракта.
• 7. Основные и дополнительные гарантии, предоставляемые гражданскому служащему, льготы за особые условия труда и т. п.
• 8. Испытательный срок (если таковой устанавливается), а также иные условия контракта.

Об изменениях существенных условий со стороны представителя нанимателя государственный служащий уведомляется не позднее, чем за два месяца.

Изменения, вносимые в контракт, оформляются в виде письменных дополнительных соглашений, которые являются неотъемлемой частью служебного контракта. Служебный контракт хранится в личном деле государственного служащего.

Особого внимания заслуживает такое существенное условие служебного контракта, как денежное содержание государственного гражданского служащего. Специфика государственной службы в этом аспекте заключается в ограниченности финансовых ресурсов. Тем не менее, если проанализировать структуру денежного содержания государственного гражданского служащего, можно выявить, каким образом руководитель государственного органа в состоянии стимулировать своих подчиненных к эффективной работе.

Представитель нанимателя вправе варьировать размер денежного содержания государственного гражданского служащего за счет как минимум двух компонентов. Это ежемесячная или ежеквартальная премия (он может регулировать ее размер или отменять вовсе) и премии за выполнение особо важных и сложных заданий руководства (здесь у представителя нанимателя есть полная свобода действий относительно как размера премии, так и оснований для ее выплаты). Тем не менее формально существующая на государственной службе система премирования не связана с результатами деятельности государственных служащих. Премии и надбавки, как правило, используются лишь как средство повышения денежного содержания.

Другая проблема связана с тем, что на практике доля надбавок в общей структуре денежного содержания государственного служащего не столь велика, а следовательно, невелико и «пространство для маневра» при применении дифференцированного подхода к распределению премий. Как результат, это снижает значение данного стимулирующего фактора.

Однако, внедрение системы стимулирования государственных служащих в соответствии с применением особого порядка оплаты труда (рис. 13.1) позволяет заключить с отдельными государственными служащими результативные служебные контракты, в которых размер вознаграждения будет более дифференцированным и связанным с результативностью их служебной деятельности.

Основными направлениями разработки системы стимулирования в соответствии с особым порядком оплаты труда государственных гражданских служащих являются:

• • повышение и дифференциация уровня оплаты труда;
• • обеспечение сопоставимости оплаты труда на государственной службе и в частном секторе;
• • учет региональных особенностей при установлении размеров денежного вознаграждения или содержания;
• • разработка системы оценки результативности для гражданских служащих;
• • внедрение системы результативных служебных контрактов;
• • разработка объективных комплексных критериев результативности деятельности государственных служащих;
• • дебюрократизация механизмов стимулирования;
• • внедрение гибких систем коллективного и индивидуального премирования /депремирования государственных служащих.

При определении показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих необходимо, чтобы они, с одной стороны, были связаны с показателями эффективности и результативности деятельности органа исполнительной власти в целом, а с другой — максимально отражали степень вклада конкретного гражданского служащего в достижение конечных результатов, определенных целей и задач. Данный аспект требует решения основной методологической проблемы — определения результата деятельности государственного служащего и его количественное измерение.

Рис. 13.1. Схема перехода к особому порядку оплаты труда и премирования государственных гражданских служащих.

Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного гражданского служащего необходимо разделить на следующие группы:

• • показатели процессов — характеризуют выполнение государственным служащим служебных обязанностей и должностного регламента;
• • показатели непосредственного результата;
• • показатели конечного эффекта.

Служебным контрактом могут быть предусмотрены две основные составляющие оплаты труда государственных служащих: постоянная и переменная. Постоянная часть должна зависеть от своевременного и качественного выполнения функций и должностного регламента. В этом смысле она связана с достижением показателей процессов. Переменная часть должна состоять из дополнительных выплат и напрямую зависеть от степени достижения целевых значений показателей непосредственного результата и конечного эффекта. Соотношение между переменной и постоянной частью оплаты труда может определяться в зависимости от специфики служебной деятельности.

Не менее важным условием служебного контракта выступают социальные гарантии, предоставляемые государственному гражданскому служащему. Как мы уже отмечали в гл. 8, социальные гарантии являются элементом правового статуса государственного гражданского служащего и закреплены в Законе № 79-ФЗ (ст. 52—53). Перечень социальных гарантий, предоставляемых государственным гражданским служащим субъектов РФ, как правило, содержится в соответствующих региональных законах.

В соответствии с Законом № 79-ФЗ для обеспечения правовой и социальной защищенности государственных гражданских служащих, повышения мотивации эффективного исполнения ими своих должностных обязанностей, укрепления стабильности профессионального состава кадров государственной гражданской службы и в порядке компенсации установленных федеральными законами ограничений, государственным гражданским служащим предоставляются следующие основные государственные гарантии:

• 1) равные условия оплаты труда, а также сопоставимые показатели оценки эффективности результатов профессиональной служебной деятельности при замещении соответствующих должностей государственной гражданской службы;
• 2) право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;
• 3) условия прохождения службы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом;
• 4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности служебного времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодных оплачиваемых основного и дополнительных отпусков;
• 5) медицинское страхование самого государственного гражданского служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию за выслугу лет;
• 6) обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения службы либо сохранение денежного содержания при временной нетрудоспособности, а также на время прохождения медицинского обследования в специализированном учреждении здравоохранения;
• 7) выплаты по обязательному государственному страхованию в случаях, порядке и размерах, установленных соответственно федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
• 8) возмещение расходов, связанных со служебными командировками;
• 9) возмещение расходов, связанных с переездом государственного гражданского служащего и членов его семьи в другую местность при переводе в другой государственный орган;
• 10) защита государственного гражданского служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных обязанностей;
• 11) государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан России, проходивших государственную службу, и их семей.

Кроме того, ст. 53 Закона № 79-ФЗ содержит перечень дополнительных гарантий, а именно:

• 1) профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку с сохранением на этот период замещаемой должности государственной гражданской службы и денежного содержания;
• 2) транспортное обслуживание, обеспечиваемое в связи с исполнением должностных обязанностей, в зависимости от категории и группы замещаемой должности государственной гражданской службы, а также компенсация за использование личного транспорта в служебных целях и возмещение расходов, связанных с его использованием;
• 3) замещение иной должности государственной гражданской службы при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей государственной гражданской службы;
• 4) единовременную субсидию на приобретение жилого помещения один раз за весь период государственной гражданской службы.

Кроме того, дополнительные гарантии государственным гражданским служащим могут содержаться в законах субъектов РФ (для государственных гражданских служащих субъектов РФ) и в самом служебном контракте.

Условия увольнения с государственной гражданской службы также имеют серьезные отличия по сравнению с трудовыми отношениями. Закон № 79-ФЗ предусматривает следующие общие основания для увольнения с государственной гражданской службы и прекращения служебного контракта:

• 1) соглашение сторон служебного контракта;
• 2) истечение срока действия срочного служебного контракта;
• 3) расторжение служебного контракта по инициативе государственного гражданского служащего;
• 4) расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя;
• 5) перевод государственного гражданского служащего по его просьбе или с его согласия в другой государственный орган или на государственную службу иного вида;
• 6) отказ государственного гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности государственной гражданской службы либо от профессиональной переподготовки или повышения квалификации в связи с сокращением должностей государственной гражданской службы, а также при непредоставлении ему в этих случаях иной должности государственной гражданской службы;
• 7) отказ государственного гражданского служащего от предложенной для замещения иной должности государственной гражданской службы в связи с изменением существенных условий служебного контракта;
• 8) отказ государственного гражданского служащего от перевода на иную должность государственной гражданской службы по состоянию здоровья в соответствии с медицинским заключением либо отсутствие такой должности в том же государственном органе;
• 9) отказ государственного гражданского служащего от перевода в другую местность вместе с государственным органом;
• 10) обстоятельства, не зависящие от воли сторон служебного контракта;
• 11) нарушение установленных законодательством обязательных правил заключения служебного контракта, если это нарушение исключает возможность замещения должности государственной гражданской службы;
• 12) выход государственного гражданского служащего из гражданства РФ;
• 13) несоблюдение ограничений и невыполнение обязательств, установленных законодательством;
• 14) нарушение запретов, связанных с государственной гражданской службой;
• 15) отказ государственного гражданского служащего от замещения прежней должности государственной гражданской службы при неудовлетворительном результате испытания.

Кроме служебного контракта профессиональная служебная деятельность государственных гражданским служащих регулируется административными регламентами, и в первую очередь должностным регламентом (примеры должностных регламентов приведены в Приложении В). В гл. 7 мы уже говорили о том, какое место занимают локальные (ведомственные) нормативные акты в системе управления государственной службой.

В отличие от государственных гражданских служащих сотрудники государственных учреждений и организаций заключают с нанимателем трудовые договоры, и, следовательно, на них распространяются нормы трудового права, а не законодательства о государственной службе. В то же время зачастую их деятельность по содержанию мало отличается от деятельности государственных гражданских служащих.

О каких организациях идет речь? В первую очередь это учреждения и предприятия социальной сферы, здравоохранения, культуры, образования, ЖКХ и т. п.

В чем же специфика трудовых отношений в государственных учреждениях и организациях? Во-первых, работники данных организаций, оказывая государственные (или муниципальные) услуги гражданам, не имеют статуса (а, следовательно, и социальных гарантий!) государственных служащих. Во-вторых, уровень заработной платы в таких организациях, как правило, столь же невысок, как и уровень денежного содержания государственных гражданских служащих. В-третьих, в отличие от руководства коммерческих организаций, руководители государственных учреждений зачастую не имеют возможности использовать гибкие способы оплаты труда (в зависимости от результатов работы каждого сотрудника) или применение таких способов затруднено.