Правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления

Вопросы территориальной организации местного самоуправления получили подробную регламентацию на федеральном уровне. Федеральный закон № 131-ФЗ уже во вводных положениях содержит указание на то, что одна из главных его концептуальных основ — изменение территориальной организации местного самоуправления. При этом основной его новеллой стало введение обязательной для всех субъектов РФ двухуровневой системы муниципальных образований.

В рамках прежнего правового регулирования основной объем регулятивных полномочий в сфере территориальной организации местного самоуправления фактически принадлежал субъектам РФ, что привело к формированию на уровне регионального законодательства различных моделей территориальной организации местного самоуправления: а) административно-территориальной (районной); б) поселенческой и в) смешанной. Так, в 2001 г. в 47 субъектах РФ местное самоуправление осуществлялось в пределах административно-территориальных границ крупных городов и районов, в 19 субъектах РФ действовала поселенческая модель, сформированная на базе городских, сельских поселений и сельских округов (волостей, сельсоветов), из них в 11 субъектах РФ была создана двухуровневая структура региональной государственной власти, предполагающая создание в границах административно-территориальных единиц (городов и районов) территориальных органов государственной власти. В 22 субъектах РФ действовала так называемая смешанная модель местного самоуправления с двухуровневыми муниципалитетами: верхний уровень — крупные города и сельские районы, нижний уровень — внутригородские, внутрирайонные поселения и сельские округа (волости, сельсоветы).

Федеральный закон № 131-ФЗ ввел унифицированный подход к территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев конкретный и исчерпывающий перечень видов муниципальных образований: городское поселение, сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородская территория города федерального значения. В соответствии с Федеральным законом от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ перечень муниципальных образований был расширен за счет включения в него городского округа с внутригородским делением и внутригородского района.

Под городским поселением Федеральный закон № 131-ФЗ понимает город или поселок с прилегающей территорией. В составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не имеющие статуса сельских поселений, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Сельское поселение определяется как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Муниципальный район представляет собой несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ образует городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. Городской округ с внутригородским делением является разновидностью городского округа, в котором в соответствии с законом субъекта РФ образованы внутригородские районы как внутригородские муниципальные образования. Внутригородской район — внутригородское муниципальное образование на части территории городского округа с внутригородским делением, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Внутригородская территория является частью территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

По данным на 1 марта 2016 г., всего в Российской Федерации сформировано 22 397 муниципальных образований. Наименьшая численность муниципальных образований в Магаданской области — 9, Сахалинской области и Ненецком автономном округе — но 21, наибольшая — в Республике Татарстан (955), Республике Башкортостан (895) и Республике Дагестан (760). Средняя численность — 264 муниципальных образования на субъект РФ. Численность жителей муниципальных образований насчитывает от восьми человек в Новосвеженском сельском поселении Рязанской области до 1,6 млн жителей г. Новосибирска.

В общей структуре поселения (городские и сельские) являются низовыми, базовыми и самыми многочисленными муниципальными образованиями, складывающимися на основе естественного расселения людей. Их количество составляет 19 760 территориальных единиц (18 170 сельских поселений, 1590 городских поселений), или 88% общего числа муниципальных образований.

Муниципальные районы, формируемые из сопредельных городских и (или) сельских поселений, а также включающие в себя межселенные территории (находящиеся вне границ поселений), образуют второй, надстроечный уровень территориального устройства местного самоуправления. Конституционно значимые аспекты правовой природы муниципального района выявлены в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 мая 2011 г. № 9-П. Муниципальный район, как следует из этого Постановления, является муниципальным образованием, которое объединяет другие муниципальные образования (поселения) в целях создания условий для консолидации и эффективного использования материально-финансовых ресурсов каждого из поселений на основе принципа солидарности, в том числе в целях решения вопросов межпоселенческого характера, и одновременно — это публично-территориальная единица, органы которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и исполнять в соответствующих пространственных пределах отдельные государственные полномочия. Таким образом, муниципальный район имеет комплексную правовую природу, поскольку выступает и как муниципально-территориальная единица, в рамках которой обеспечивается решение населением вопросов местного значения муниципального района, и как своего рода кооперативно-интегрированное муниципальное образование, выполняющее обеспечительно-гарантирующие функции применительно к реализации поселенческого самоуправления, и как составная часть общей территориальной структуры организации публичной власти в государстве, где реализуются функции и задачи, имеющиеся по своему характеру государственное значение. Сегодня муниципальных районов насчитывается 1787, они включают в себя от 1 поселения (Алеутский район Камчатского края) до 42 поселений (Хасавюртовский район Дагестана), исключением является Северо-Енисейский район Красноярского края, который поселений не имеет; среднестатистический муниципальный район насчитывает 11 поселений. 76 муниципальных районов включают в себя помимо поселений также межселенные территории. Наибольшая численность муниципальных районов — в Алтайском крае (59).

Понятие городского округа в Федеральном законе № 131-ФЗ раскрывается через родовую категорию «городское поселение», что призвано подчеркнуть социально-экономический профиль и базовый характер соответствующей территориальной единицы, но не дает оснований для отожествления городского округа с городским поселением в смысле, придаваемом ему названным Федеральным законом. Формулируя эту правовую позиции в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П, Конституционный Суд подчеркнул, что для городского округа характерно наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обусловливающей особую роль этой публично-территориальной единицы в обеспечении комплексного социально-экономического развития субъекта РФ и являющейся материальной основой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского округа всей совокупности вопросов местного значения, которые отнесены к ведению и городских поселений, и муниципальных районов, а также для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов РФ (абз. 4 п. 4.1 мотивировочной части).

Таким образом, городские округа, как и муниципальные районы, будучи предназначены, наряду со всеми другими муниципальными образованиями независимо от их территориальной основы, для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, по своей правовой природе представляют собой муниципальные образования, сочетающие качества территориального объединения граждан, совместно реализующих на соответствующей территории право на местное самоуправление, и качества публично-территориальной единицы, интегрированной в систему государственно-властных отношений, органы публичной власти которой призваны не только решать вопросы местного значения, но и участвовать в осуществлении на своей территории государственных функций, прежде всего — исполняя отдельные государственные полномочия, возложенные на них Российской Федерацией или субъектом РФ. Пространственнотерриториальные характеристики городских округов, муниципальных районов, высокая концентрация населения и материально-финансовых ресурсов, тесная взаимосвязь реализуемых на данном уровне публичных функций и задач с вопросами, относящимися к ведению субъектов РФ — эти и иные подобные обстоятельства обусловливают необходимость обеспечения взаимодействия и согласованного функционирования органов местного самоуправления указанных муниципальных образований и органов государственной власти соответствующего субъекта РФ. При этом во всяком случае не имеют конституционных оправданий любые формы решающего участия органов государственной власти в формировании органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов, установление в их взаимоотношениях административной соподчиненное™, подмена органов местного самоуправления органами государственной власти в решении вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне.

Количество городских округов составляет 561 единицу, большинство из которых расположены в Центральном (111), Уральском (109) и Сибирском (77) федеральных округах. Преобладающая численность городских округов — в Свердловской области (68).

В мае 2014 г. с учетом накопленной практики функционирования местного самоуправления в крупных городах федеральный законодатель счел необходимым предусмотреть возможность распространения двухуровневой модели местного самоуправления на соответствующие территории. Принятие такого решения мотивировалось в пояснительной записке к законопроекту тем, что «осуществление местного самоуправления только на общегородском уровне привело во многих случаях к потере связи между населением и городской властью»; в крупных мегаполисах «слабо контролируемая городским сообществом общегородская муниципальная власть, имеющая значительные материальные и финансовые ресурсы, отдалена от населения, поэтому нередко оказывалась малоэффективна для обеспечения жизнедеятельности населения, ее деятельность сопровождалась коррупционными скандалами, имели место случаи нецелевого использования бюджетных средств, сомнительной приватизации муниципального имущества и т. д.». В связи с этим были введены два новых вида муниципальных образований: городской округ с внутригородским делением и внутригородской район, создание которых осуществляется законами соответствующих субъектов РФ. Конституционный Суд РФ в Постановлении от 1 декабря 2015 г. № 30-П подчеркнул, что применительно к обособлению указанных видов муниципальных образований значимым является учет влияющих на осуществление местного самоуправления в городском округе факторов, таких как: возможное включение в его состав территорий населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями; объективные тенденции к объединению с ним прилегающих муниципальных образований в рамках процессов социально-экономической интеграции; исторические и иные местные традиции, характеризующие внутреннюю территориальную организацию городского округа, включая его деление на районы и т. п. — они предполагают возможность использования средств, обеспечивающих адекватную конкретным условиям децентрализацию муниципального управления (абз. 5 п. 4.1 мотивировочной части). Соответственно, обособление городских округов с внутригородским делением, а также входящих в состав таких городских округов внутригородских районов, Конституционным Судом оценивается с точки зрения стремления дополнительно гарантировать гражданам возможность непосредственного участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения и одновременно — создать механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей.

Отнесение к общим принципам территориальной организации местного самоуправления возможности создания городских округов с внутригородским делением (и соответственно внутригородских районов) следует рассматривать в свете расширения вариативности территориальных форм самоорганизации населения. В этом плане, очевидно, переход к двухуровневой модели организации городского самоуправления, будучи опциальным и притом сопряженным с возможными существенными издержками (усложнение системы управления, увеличение объема затрат на содержание аппарата власти, возникновение предпосылок для политических конфликтов во взаимоотношениях между общегородской и районными власти, а также между представителями внутригородских районов, опасность усиления дифференциации по уровню социально-экономического развития и степени обеспеченности муниципальными услугами в различных внутригородских районах и др.), должен производиться главным образом на инициативной основе при создании условий для реального выявления предпочтений и возражений со стороны жителей. Федеральный законодатель не конкретизирует форму учету мнения населения относительно такого муниципально-территориального преобразования, оставляя решение вопроса на усмотрение субъекта РФ, но нельзя не признать, что самому характеру подобных изменений отвечает использование в качестве адекватной формы учета мнения жителей, по меньшей мере, выражение согласия представительным органом городского округа.

В настоящее время правом на создание городских округов с внутригородским делением воспользовались три субъекта РФ, соответствующими муниципальными образованиями стали: г. Челябинск (Закон Челябинской области от 10 июня 2014 г. № 706−30) с образованием на его территории семи внутригородских районов; г. Самара (Закон Самарской области от 30 марта 2015 г. № 23-ГД), на территории которого образованы девяти внутригородских районов; г. Махачкала (Закон Республики Дагестан от 30 апреля 2015 г. № 43) с созданием на его территории трех внутригородских районов.

Что же касается внутригородских территорий, то они выделены федеральным законодателем с учетом объективных особенностей осуществления местного самоуправления в пределах городов федерального значения, которые по своему конституционно-правовому статусу являются не муниципальными образованиями, а субъектами РФ. Всего их 267 (146 — в г. Москве, 111 — в г. Санкт-Петербурге и 10 — в г. Севастополе).

Таким образом, основу территориальной организации местного самоуправления в настоящее время составляет двухуровневая модель местного самоуправления: в рамках действующего правового регулирования обязательным является формирование муниципальных образований, во-нервых, в сельских и городских поселениях (и на внутригородских территориях) и, во-вторых, в муниципальных районах и городских округах. Каждая из территориальных форм организации местного самоуправления характеризуется закрепленными за ней собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а также возможностью осуществлять переданные отдельные государственные полномочия. Тем самым достигается приближение местного самоуправления к населению, необходимость которого диктуется его конституционными принципами, в том числе выявленными и обоснованными в решениях Конституционного Суда РФ, а также положениями Европейской хартии местного самоуправ;

ления (абз. 7 преамбулы, ч. 3 ст. 4). В то же время применение новой модели территориальной организации муниципальной власти обеспечивает возможность решения всего комплекса вопросов местного значения на соответствующем территориальном уровне.

Особое значение введение принципа обязательности местного самоуправления на низовых (поселенческих) территориальных уровнях имеет для развития сельского самоуправления. Предусмотренная Федеральным законом № 131-ФЗ обязательность создания муниципальных образований в сельских поселениях, притом что они включаются в состав муниципального района, органы власти которого реализуют не только межселенную координацию, но и выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, а также реализуют на договорной основе отдельные полномочия органов местного самоуправления поселений, создает предпосылки реальной самоорганизации сельского населения путем принятия под свою ответственность адекватного уровню материально-финансового развития объема вопросов местного значения, стимулируя активность и инициативность сельских местных сообществ.

Другое дело, что на практике вследствие острого дефицита финансово-экономических ресурсов и организационно-кадровых возможностей существенный объем полномочий органов местного самоуправления поселений оказался сконцентрирован на уровне муниципальных районов, которые вышли далеко за рамки базового предназначения, связанного с налаживанием межпоселенческого взаимодействия. Федеральный закон от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ зафиксировал реальное положение дел путем отнесения большинства вопросов местного значения сельских поселений к компетенции муниципальных районов с одновременным закреплением за субъектами РФ права с учетом региональных условий расширить круг вопросов местного значения сельских поселений (вплоть до объема компетенции городских поселений). Вместе с тем объективно существующие финансово-экономические проблемы, очевидно, нельзя решить одними компетенционными преобразованиями, и сосредоточение функциональных возможностей сельских поселений на уровне муниципальных районов в условиях расширяющегося погружения их органов в систему государственно-властных отношений создает опасность упрочения регрессивных тенденций в развитии сельских демократии.

Оценивая реализацию целей муниципальной реформы в рамках Федерального закона № 131-ФЗ, и прежде всего — приближение местного самоуправление к населению, стоит отметить также проявившую в последние годы тенденцию снижения численности муниципальных образований: в период с 1 января 2010 г. но 1 марта 2016 г. она уменьшилась на 1510 единиц. При этом убыль сельских поселений составила 1421 единицу, а городских — 149. В то же время появились 49 новых городских округов путем объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с образованием городского округа. В течение 2015 г. имело место 195 случаев объединения поселений, преимущественно в регионах Центрального и Северо-Западного федеральных округов. При этом в Псковской области количество сельских поселений сократилось почти наполовину (с 145 до 85). В Московской области состоялись объединения городских округов — Балашихи и Железнодорожного, Подольска и Климовска. При этом за тот же период произведено лишь три разделения муниципальных образований.

Это свидетельствует о вполне определенной тенденции укрупнения низовых, наиболее приближенных к населению поселенческих муниципальных образований, что не может не вызывать обеспокоенности с точки зрения сохранения приверженности концептуальному направлению и принципам муниципальной реформы 2003 г. Очевидно, что цели одной лишь рациональной организации публичной власти, равно как и консолидация материально-финансовых ресурсов, не могут служить решающим фактором муниципально-территориальных изменений, в основе которых должны лежать прежде всего и главным образом интересы самих жителей соответствующих территорий. Любые изменения территориальной организации местного самоуправления должны происходить только посредством широкого публичного обсуждения соответствующих вопросов, на основе выявления и учета всего разнообразия мнений и поиска компромиссных подходов. В тех случаях, когда планируемые преобразования сопряжены с изменением муниципально-правовой принадлежности конкретной населенной территории, гем более с упразднением существующих муниципальных образований (за счет их вхождения в состав другого, нового муниципального образования), их реализация во всяком случае должна предполагать необходимость прямого волеизъявления населения, и не может производиться в бюрократическом, командно-административном порядке (как это нередко происходит на практике). Иной подход не только разрушает нарождающиеся основы конституционного доверия во взаимоотношениях личности и публичной (муниципальной) власти, но и обесценивает саму идею местного самоуправления как формы территориально-властной самоорганизации людей. Нельзя не учитывать и то, что эффект масштаба, возникающий в результате укрупнения муниципальных образований, во многом нивелируется усложнением административной структуры управления и опасностями социально-экономической деградации периферийных территорий.

Установление Федеральным законом № 131-ФЗ территориальных уровней местного самоуправления не означает их административной субординации, иерархической связанности. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 11 ноября 2003 г. № 16-П, по смыслу нормы ст. 131 (ч. 1) в ее взаимосвязи со ст. 12, 130 (ч. 1) и 132 (ч. 1) Конституции РФ все муниципальные образования независимо от их территориальной основы предназначены для осуществления муниципальной власти как власти местного сообщества, решения вопросов местного значения исходя из интересов населения. Опираясь на эту позицию, в Постановлении от 18 мая 2011 г. № 9-П Конституционный Суд РФ уже применительно к новому, предусмотренному Федеральным законом № 131-ФЗ правовому регулированию территориальной организации местного самоуправления указал на то, что муниципальные образования не находятся между собой в отношениях соподчинения.

Итак, на все муниципальные образования в равной мере распространяется действие конституционных гарантий самостоятельности местного самоуправления, в том числе и во взаимоотношениях с другими муниципальными образованиями. В связи с этим понятие «уровень местного самоуправления» не означает подчинения муниципальных образований одного уровня муниципальным образованиям другого уровня, а использование самого термина «уровень» не связано с отношениями соподчиненности, иерархичности, зависимости. С конституционно-правовой точки зрения данное понятие характеризует территориальную структуру (территориальные формы) организации местного самоуправления по объему охвата пространственной сферы реализации прав местного сообщества и обусловленный соответствующей пространственной сферой перечень вопросов местного значения, подлежащих решению населением конкретной территории самостоятельно. Такое понимание уровней местного самоуправления фактически признано и в практике Конституционного Суда РФ. Так, об уровнях муниципальных образований прямо говорится в Постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П.

Вместе с тем установление двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления и ее эффективное функционирование в целях обеспечения наиболее полного удовлетворения потребностей населения, связанных с непосредственным жизнеобеспечением, предполагают установление критериев определения территорий соответствующих типов муниципальных образований, в основе которых должен быть принцип обеспечения максимально возможной приближенности органов местного самоуправления к населению. В качестве таких критериев Федеральный закон № 131-ФЗ (ст. 11) использует, в частности, такие характеристики, как: тип поселения, плотность сельского населения соответствующей территории, история образования и состав земель населенного пункта, пешеходная доступность до административного центра, наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для решения вопросов местного значения, и т. д.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ наделение муниципальных образований конкретным статусом осуществляется законами субъектов РФ. Они же устанавливают и изменяют границы территорий муниципальных образований, руководствуясь при этом требованиями Федерального закона № 131-ФЗ.

Территорию городского и сельского поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения. В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

Территория городского поселения может включать в себя один (и только один!) город или поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями). Соответственно, входить в состав городского поселения могут только населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.

В состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый). Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения. В соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации, а к территориям с высокой плотностью сельского населения — территории, где плотность сельского населения более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечни субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой и высокой плотностью сельского населения, утверждаются Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и могут изменяться не чаще одного раза в пять лет^[1].

В сельских поселениях, имеющих в своем составе два и более населенных пункта, границы устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях.

Территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения, а территория поселения — в состав территории муниципального района. При этом территория поселения не может входить в состав территории другого поселения. Территория городского округа не входит в состав территории муниципального района.

С учетом особенностей природы муниципального района его границы устанавливаются исходя из необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого, а также для осуществления отдельных государственных полномочий.

Каждое сельское поселение и муниципальный район имеют свой административный центр. Это населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в котором в соответствии с законом субъекта РФ находится представительный орган соответствующего муниципального образования. При этом административным центром муниципального района может считаться и тот город (поселок), который имеет статус городского округа и расположен в границах муниципального района. Речь идет, в частности, о ситуации, когда городское поселение, являющееся административным центром муниципального района, наделяется статусом городского округа и в связи с этим выходит из его состава. В этом случае оно может оставаться административным центром муниципального района, если будет сочтено целесообразным районными властями.

При наделении городского поселения статусом городского округа должен учитываться не только его собственный социально-экономический потенциал, позволяющий ему самостоятельно — вне связи с муниципальным районом — решать качественно иной, более сложный круг задач по непосредственному обеспечению жизнедеятельности населения, а также принимать на себя и эффективно выполнять дополнительные государственные обязательства. Должно приниматься в расчет в том числе и то, не причинит ли подобное изменение правового статуса городского поселения, следствием которого является выход образовавшегося городского округа из состава муниципального района, вреда «материнскому» муниципальному образованию. При этом уровень экономического, социально-культурного и иного развития городского поселения, необходимый для наделения его статусом городского округа, является оценочным и определяется в каждом конкретном случае субъектами РФ на основе имеющейся у них свободы усмотрения.

В настоящее время Россия переживает очередной этап преобразований территориальной основы местного самоуправления. В этом плане нужно отметить, что необходимость развития правового регулирования территориальной организации местного самоуправления с учетом накопленного в этой сфере опыта и выявленных проблем, а также вытекающих из самой реально складывающейся практики самоуиравлснческих отношений потребностей муниципального сообщества не вызывает сомнений. Но все такого рода решения должны быть взвешенными, юридически и социально и обоснованными, не могут ставить под сомнение признаваемое и гарантируемое Конституцией РФ право и возможность людей самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы непосредственного жизнеобеспечения населения по месту жительства. Очевидно, что территориальные преобразования нс могут подменять собой решение насущных финансовоэкономических проблем, связанных во многом с особенностями действующего налогово-бюджетного регулирования и соответствующими фискальными, распределительными механизмами. Современные тенденции развития публичной власти в зарубежных странах, как и наш собственный исторический земский опыт, вполне определенно свидетельствуют о том, что институты народного самоуправления не сводятся к локальной социальнохозяйственной деятельности, а могут эффективно функционировать лишь при условии, что они так или иначе получают свою реализацию на многоуровневой основе, охватывающей собой в том числе районы, округа и т. п., и даже региональный (областной) уровень (как это имеет место в Европе). Во многих крупнейших мегаполисах мира с многомиллионной численностью жителей (Амстердам, Берлин, Монреаль, Нью-Йорк, Париж, Торонто) используется одноуровневая модель муниципальной власти или же одноуровневая модель с элементами децентрализации (прежде всего выборность собраний, должностных лиц внутригородских территорий, не являющихся самостоятельными муниципальными образованиями). Преобразование территориальной организации российского местного самоуправления во всяком случае не может предполагать упразднение выборных органов публичной власти (хотя бы и не муниципальной, а государственной природы) на уровне районов, городов. Причем признание таких территориальных единиц государственными (субрегиональными) административно-территориальными образованиями безусловно означало бы необходимость в соответствии со ст. 10 Конституции РФ распространения на сферу реализации публичной власти в рамках данных административно-территориальных единиц принципа разделения властей со всеми вытекающими отсюда последствиями.

• [1] Такие перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая2004 г. № 707-р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерациии отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения».