Тенденции развития антимонопольной политики на современном этапе

В современном мире процесс глобализации, интернационализации производства и капитала приводит к тесному взаимопроникновению экономик разных стран. В качестве ведущей силы этих интеграционных процессов выступают транснациональные компании (ТНК), которые являются одновременно и результатом, и фактором интернационализации.

ТНК объединяют национальные хозяйства не только по географическому признаку, но и на основе специализации и кооперации производства. Они фактически формируют мирохозяйственные связи. Интернационализация производства, осуществляемая прежде всего путем прямых инвестиций ТНК в экономику различных стран, помогает распространению новых методов менеджмента, маркетинга, новой технологии, новых продуктов и тем самым способствует дальнейшей глобализации мировой экономики.

Однако поведение транснациональных компаний на рынках других стран имеет и отрицательные последствия, а главное, создает новые проблемы для применения национальной антимонопольной политики в процессе регулирования деятельности ТНК и повышения ее эффективности.

ТНК — это глобальное производство, поэтому их деятельность, часто ограничивающая конкуренцию, не подпадает под юрисдикцию национальных антимонопольных органов. Кроме того, антимонопольное законодательство одной страны не будет использоваться в целях защиты экономической системы другой страны от антиконкурентной деятельности транснациональной компании.

Беспомощность действий конкретного государства в отношении ТНК вызывает необходимость создания двусторонних соглашений в вопросах регулирования деятельности доминирующих компаний и их злоупотреблений монопольным положением, а также развития международных институтов антимонопольного законодательства.

Однако и здесь возникают проблемы, связанные с различием подходов и принципов конкурентной политики в разных странах, с проведением судебных процессов по антимонопольным делам на международном уровне. Эти обстоятельства снижают эффективность антимонопольного регулирования на международном уровне.

В статье «Развитие ТНК как отражение проблем и перспектив глобализации мирового хозяйства» О. А. Степичева и Я. Ю. Радюкова выделяют проблемы связанные с развитием двусторонних соглашений, в том числе «проблемы, которые неизбежно возникают при применении антимонопольного законодательства за пределами границ своего государства, и юридические запреты на использование конфиденциальной информации»^[1].

Таким образом, важнейшей тенденцией в развитии антимонопольного законодательства является его совершенствование в области регулирования деятельности международных компаний, картелей и корпоративных слияний.

Развитие глобального антимонопольного законодательства не должно противоречить интересам стран, зависящих от результата экономической деятельности ТНК. Так, ЕС проводит конкурентную политику как внутри интеграционного объединения, так и за его пределами. Об этом свидетельствует соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Европейским союзом и Российской Федерацией^[2], в котором отмечается, что развитие конкуренции, охрана интеллектуальной собственности, взаимодействие в области законодательства являются важнейшими направлениями сотрудничества, и обе стороны данного соглашения согласны работать над большим соответствием национальных законодательств международным принципам.

Более важными соглашениями о сотрудничестве в политической и экономической областях являются соглашения в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ). СНГ было образовано 8 декабря 1991 г. после распада СССР руководителями России, Украины и Беларуси^[3]. На сегодняшний день членами СНГ являются Азербайджан, Армения, Белоруссия, Казахстан, Киргизия, Молдавия, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Туркменистан является ассоциированным членом. В рамках данного интеграционного объединения проводится конкурентная политика для стимулирования экономического развития.

Так, для совершенствования антимонопольной политики и формирования конкурентной среды был подписан Договор стран СНГ от 23.12.1993 «О проведении согласованной антимонопольной политики». Основными целями этого договора являются:

• • создание правовых и организационных основ сотрудничества, но проведению согласованной антимонопольной политики и развитию конкуренции;
• • недопущение монополистической деятельности и (или) недобросовестной конкуренции хозяйствующих субъектов, наносящей ущерб экономическим интересам государств — участников СНГ^[4].

Впоследствии данный договор был уточнен и дополнен, его новая редакция была подписана 25 января 2000 г. Советом глав правительств СНГ. В договоре определены общие правила конкуренции и зафиксированы понятия недобросовестной конкуренции, злоупотреблений доминирующим положением и др.

В соответствии со ст. 4 договора был учрежден Межгосударственный совет по антимонопольной политике (МСАП) для реализации указанных выше задач. Усилия МСАП направлены на совершенствование антимонопольного законодательства стран СНГ в области регулирования деятельности субъектов рынка (монополий, доминирующих фирм), защиты прав потребителей, осуществления государственных покупок и рекламы.

Еще одним примером глобализации антимонопольного законодательства служит регулирование товарных рынков в пределах Единого экономического пространства (ЕЭП).

ЕЭП был создан в 2012 г. На данный момент в ЕЭП входят пять стран: Россия, Казахстан и Беларусь с 2012 г., Армения — с 2014, Киргизстан — с 2015 г.

В рамках данного сотрудничества страны согласовывают основные направления и этапы структурной перестройки национальных экономик, которые способствуют эффективному использованию производственного потенциала, формированию благоприятного инвестиционного климата; поддерживают эффективные производства, проводят согласованную антимонопольную, налоговую и финансовую политику, а также создают условия для добросовестной конкуренции в рамках единого экономического пространства.

Для создания условий добросовестной конкуренции проводятся мероприятия по антимонопольному регулированию. Основными направлениями в этой области являются:

• • совершенствование антимонопольного законодательства,
• • исследование трансграничных рынков,
• • взаимодействие с антимонопольными органами,
• • защита конкуренции.

Решениями глав государства Беларуси, России и Казахстана в 2012 г. были утверждены Критерии отнесения рынка к трансграничному^[5], а в 2013 г. Евразийской экономической комиссии были переданы^[6] полномочия, но контролю за антиконкурентными соглашениями, недобросовестной конкуренцией и злоупотреблением доминирующим положением на трансграничных товарных рынках^[7].

Современный этап совершенствования антимонопольного законодательства Российской Федерации начался с 2004 г., когда полномочия Министерства по антимонопольной политики и поддержке предпринимательства были переданы другим ведомствам. Так, функции контроля над деятельностью монополий, над соблюдением законодательства о рекламе и поддержке конкуренции перешли к Федеральной антимонопольной службе, являющейся сегодня главным антимонопольным органом в России.

В 2006 г. был принят новый закон «О защите конкуренции». Особенностями нового законодательства являются изменения понятий антиконкурентного поведения, инструментов государственного регулирования и системы санкций за нарушения.

Антимонопольные пакеты^[8]. Антимонопольные пакеты, принятые в последующие годы в дополнение к Закону о защите конкуренции, являются по сути поправками к данному закону. Основной целью поправок антимонопольного законодательства является либерализация законодательства.

Закон о защите конкуренции вместе с поправками в Кодекс об административных правонарушениях РФ (КоАП) составляют первый антимонопольный пакет.

В статье «Модернизация антимонопольной политики в России (экономический анализ предлагаемых изменений конкурентного законодательства)» авторами были выделены следующие преимущества нового Закона о защите конкуренции^[9]:

• • объединение норм регулирования, посвященных конкуренции на товарных и финансовых рынках;
• • расширение норм, посвященных ограничению конкуренции со стороны органов исполнительной власти и местного самоуправления;
• • изменение критериев и повышение минимальной границы антимонопольного анализа сделок экономической концентрации, устраняющей значительную часть избыточного предварительного контроля;
• • более четкое разграничение обстоятельств, запрещающих определенные действия, в которых антимонопольное законодательство применяется «но букве» или на основе взвешенного подхода;
• • изменение системы санкций (более либеральные санкции за нарушения).

Во второй антимонопольный пакет, принятый в 2009 г., входят поправки в Закон о защите конкуренции, КоАП, Уголовный кодекс и другие законодательные акты. Данные поправки предусматривают увеличение пороговых значений активов и оборотов компаний, а также ужесточают меры ответственности за нарушения законодательства о защите конкуренции.

В третий антимонопольный пакет, вступивший в силу в 2012 г., входят новые поправки в Закон о защите конкуренции, КоАП, Уголовный кодекс РФ и другие законодательные акты. Особенностями третьего пакета поправок являются:

• • формулировка понятия «картель»;
• • введение новых институтов — «предостережения» и «предупреждения»;
• • новая система штрафов за сговор и злоупотребление доминирующим положением;
• • ужесточение мер за нарушения;
• • методика определения монопольно высокой цены;
• • расширено применение взвешенного подхода (вместо применения закона «но букве»).

В связи с введением определения «картель» были разграничены понятия «согласованные действия» и «соглашения».

Согласованные действия являются законными, если субъекты рынка в СМИ или па конференциях публично заявят о действиях, которые они планируют совершить. При этом совместная доля фирм на рынке не должна превышать 20%.

Под картелем понимаются незаконные соглашения между хозяйствующими субъектами рынка. Картельные сговоры (установление или поддержание цен, раздел рынка, отказ от заключения договора, сговор на торгах и др.) подпадают под Уголовный кодекс РФ.

К горизонтальным слияниям (картелям) применяется закон «по букве», а к вертикальным — взвешенный подход. К вертикальным соглашениям больше не относят агентские соглашения, разрешаются соглашения между продавцами и покупателями, когда устанавливается максимальная цена перепродажи.

Институты «предостережения» и «предупреждения» введены с целью снижения количества нарушений. ФАС предупреждает фирму об антимонопольном нарушении, и если компания в течение 10 дней не реагирует на предупреждение, ФАС проводит соответствующие мероприятия.

Система штрафов стала более гибкой, так как учитывает смягчающие и отягчающие обстоятельства. Согласно Федеральному закону от 6 декабря 2011 г. № 404-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», к смягчающим обстоятельствам относят:

• • прекращение правонарушения;
• • исполнение предписания упономоченного органа;
• • оказание помощи в расследовании и др.

К отягчающим обстоятельствам относят:

• • длительность правонарушения (более одного года);
• • правонарушение, совершенное несколькими лицами (группой лиц — особым субъектом рынка, который рассматривается наравне с отдельным хозяйствующим субъектом);
• • причинение ущерба гражданам, организациям или государству на сумму более 1 млн руб. или извлечение дохода более 5 млн руб.

За установление монопольно высокой цены или участие в картельных сговорах налагается половина максимально возможного штрафа. Максимально возможный штраф составляет 15% от оборота компании. А с учетом смягчающих или отягчающих обстоятельств штраф может соответственно уменьшаться или увеличиваться на 1/8 за каждое обстоятельство.

Определяя монопольно высокую цену, антимонопольный орган переносит внимание с себестоимости продукта на цены товаров на сопоставимом рынке. Так, если цена у отечественных производителей выше, чем у товаров на других сопоставимых рынках, то цена считается монопольно высокой. Однако цена на товарной бирже не будет считаться монопольно высокой.

Третий антимонопольный пакет поправок играет существенную роль в формировании эффективной конкурентной политики в России.

Важным событием 2014 г. является подписание Указа Президента РФ от 04.11.2014 № 705 «О внесении изменений в перечень направлений для оценки эффективности деятельности глав субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности». Согласно данному Указу, с 1 января 2015 г. деятельность субъектов федераций в содействии развитию конкуренции оценивается на основе Стандарта развития конкуренции. Разработка данного документа есть результат исполнения Плана мероприятий по «Развитию конкуренции и совершенствованию антимонопольной политики», утвержденного распоряжением Правительства РФ от 28.12.2012 № 2579-р.

Согласно Стандарту развития конкуренции, в регионах сформируются коллегиальные органы, задачей которых является рассмотрение вопросов развития конкуренции, осуществление мониторинга конкурентной среды и т. д.

В 2015 г. принят четвертый антимонопольный пакет, который внес существенные поправки в Закон о защите конкуренции. Основными целями внесения изменений в антимонопольное законодательство являются:

• • реализация положений «дорожной карты» «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики», которая принята по инициативе бизнес-сообщества;
• • выполнение рекомендаций Организации экономического сотрудничества и развития.

Основными направлениями четвертого пакета поправок являются:

• • сокращение административных ограничений субъектов предпринимательской деятельности;
• • повышение эффективности институтов предупреждения и предостережения антимонопольных правонарушений;
• • снижение участия государства в экономике;
• • повышение ответственности органов власти и должностных лиц за действия, связанные с недопущением, ограничением или устранением конкуренции;
• • расширение процессуальных гарантий и повышение открытости процедуры рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства.

Расширяются институты предупреждения и пресечения антимонопольных правонарушений, сферой распространения которых становятся:

• • действия органов власти;
• • недобросовестная конкуренция;
• • другие случаи злоупотребления доминирующим положением.

До возбуждения дела по признакам нарушения антимонопольного законодательства ФАС России будет направлять предупреждения бизнесу и органам власти о прекращении недопустимых действий.

С расширением действия института предупреждения субъекты рынка получают дополнительные возможности:

• • потенциальные нарушители (как бизнес, так и органы власти) получают возможность оперативно устранять нарушения законодательства без наложения штрафов;
• • антимонопольные органы — возможность возбуждать дела только после отказа исполнять предупреждения;
• • потребители (граждане и фирмы, если имеют место нарушения со стороны органов власти) — возможность эффективно и оперативно защитить свои права;
• • суды — резкое сокращение количества рассматриваемых дел.

Согласно прогнозу экспертов, с расширением институтов предупреждения и предостережения количество рассматриваемых в суде дел сократится на 200—300%. Известно, что 80% выданных предупреждений исполняется потенциальными нарушителями антимонопольного законодательства. Так, в 2014 г. из 2367 предупреждений ФАС было исполнено^[10] 1928.

С принятием четвертого антимонопольного пакета ФАС России получила возможность сосредоточиться на крупных делах, отрицательно влияющих на конкуренцию. Так, введено положение, которое исключает из сферы антимонопольного регулирования действия хозяйствующих субъектов, занимающих доминирующее положение и ущемляющих интересы отдельных лиц, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности, если подобные действия не приводят к ограничению конкуренции на рынке в целом. По оценкам специалистов, это более 1200 дел в год.

В 2015 г. в Закон о защите конкуренции включена новая гл. 2.1, посвященная защите от недобросовестной конкуренции.

К формам недобросовестной конкуренции антимонопольное законодательство Российской Федерации относит:

• • дискредитацию — распространение ложных или неточных сведений, которые могут причинить убытки хозяйствующему субъекту — конкуренту или нанести вред его деловой репутации;
• • введение в заблуждение в отношении характера, способа и места производства, потребительских свойств, качества и количества товара, его производителя и иных свойств;
• • некорректное сравнение хозяйствующим субъектом производимых и реализуемых товаров с другими хозяйствующими субъектами либо производимыми и реализуемыми ими товарами;
• • продажу, обмен, иное введение в оборот товара с незаконным использованием результатов интеллектуальной деятельности;
• • смешение с деятельностью хозяйствующего субъекта — конкурента либо с его товарами или услугами;
• • незаконное получение, использование, разглашение информации, составляющей коммерческую, служебную или иную охраняемую законом тайну^[11].

Четвертый антимонопольный пакет содержит поправки, имеющие отношение к доминирующим компаниям:

• • доминирующим признается положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара превышает 50%,
• • не может быть признано доминирующим положение хозяйствующего субъекта (за исключением финансовой организации), доля которого на рынке определенного товара не превышает 35%.

Таким образом, из реестра ФАС исключаются фирмы, которые контролируют менее 35% рынка. Цель данной поправки — уменьшить административное давление на производителей и облегчить работу антимонопольной службы.

Еще одним нововведением являются нормы, предусматривающие, что заключение соглашений компаний о совместной деятельности осуществляется с предварительного согласия антимонопольного органа, который будет следовать правилам контроля экономической концентрации.

Антимонопольный орган выполняет следующие функции:

• • обеспечивает государственный контроль над соблюдением антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами;
• • выявляет нарушения антимонопольного законодательства, принимает меры по прекращению нарушения антимонопольного законодательства и привлекает к ответственности за такие нарушения;
• • осуществляет государственный контроль над экономической концентрацией, в том числе в сфере использования земли, недр, водных ресурсов и других природных ресурсов, а также при проведении торгов в случаях, предусмотренных федеральными законами;
• • предупреждает монополистическую деятельность, недобросовестную конкуренцию, другие нарушения антимонопольного законодательства федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, хозяйствующими субъектами, физическими лицами^[12].

Важной мерой является создание в структуре ФАС коллегиальных органов — Президиума и Апелляционной коллегии, которые будут пересматривать решения территориальных ее подразделений. Пересмотр осуществляется в случаях, когда решения антимонопольных органов нарушают единообразие в толковании и применении норм законодательства.

Повышается открытость деятельности ФАС России, созданы:

• • общественная приемная;
• • утвержденное приказом ФАС России от 10.11.2015 № 1069/15 «Положение об информационной политике Федеральной антимонопольной службы и ее органов»;
• • официальный сайт vvww.fas.gov.ru на русском и английском языках;
• • представительство в блогах и социальных сетях (Facebook, Twitter, Livejoumal, «Вконтакте») — у страниц ФАС около 40 тыс. читателей;
• • годовые доклады ФАС;
• • 28 экспертных и консультативных советов;
• • некоммерческое партнерство «Содействие развитию конкуренции»;
• • электронный журнал «Российское конкурентное право и экономика»;
• • ежегодный День конкуренции в России;
• • учебно-методический центр в Казани;
• • социальная реклама.

Борьба с картелями является одним из приоритетных направлений деятельности Федеральной антимонопольной службы. Ей удалось сформировать систему противодействия картелям — создать законодательство, внедрить специальные инструменты, наработать правоприменительную практику.

Важно знать Современная конкурентная среда очень динамична, ситуация на отраслевых рынках быстро меняется. Поэтому и антимонопольное законодательство постоянно находится в стадии совершенствования и внесения изменений. Для того, чтобы быть в курсе нововведений, вносимых в антимонопольное законодательство, студент должен регулярно следить за информацией на сайте ФАС — http://www.fas.gov.ru.

• [1] Степичева О. Л., Радюкова Я. Ю. Развитие ТНК как отражение проблем и перспективглобализации мирового хозяйства // Социально-экономические явления и процессы. 2010.№ 3(19). С. 227−231.
• [2] «Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государственными членами, с другой стороны», заключенное в 24.06.1994 и вступившее в силу 01.12.1997.
• [3] Соглашение от 08.12.1991 «О создании Содружества Независимых Государств».
• [4] Постановление Правительства Российской Федерации от 14.02.2000 № 127 «О подписании Договора о проведении согласованной антимонопольной политики».
• [5] Решение Высшего Евразийского экономического совета от 19.12.2012 № 29 «Об утверждении Критериев отнесения рынка к трансграничному».
• [6] Решение Высшего Евразийского экономического совета от 24.12.2013 №> 58 «О передаче Евразийской экономической комиссии полномочий по контролю за соблюдением единых правил конкуренции на трансграничных рынках на территориях государств — членовТаможенного союза и Единого экономического пространства».
• [7] Трансграничным рынком является товарный рынок, который охватывает территориювсех государств — участников ЕЭП.
• [8] Состав пакетов антимонопольных поправок можно найти на официальном сайте ФАСРоссии: http://fas.gov.ru/
• [9] Авдашева С., Шаститко А. Модернизация антимонопольной политики в России //Вопросы экономики. 2005. № 5. С. 117—131.
• [10] Качалин В. Эффективное применение конкурентной политики и законодательствав РФ. Казань, 13—15 октября 2015 г. // Презентации участников международного семинараАТЭС по антимонопольной политике. 20.10.2015. URL: http://faspomnit.fas.gov.ru/analytical-materials/analvtical-materials_31 234.html
• [11] Карташов Н. И. Актуальные вопросы законодательства в области защиты от недобросовестной конкуренции. Казань, 2015 // Презентации ко II Всероссийской научно-практической конференции «Недобросовестная конкуренция. Проблемы теории и правоприменительной практики». Казань: УМЦ ФАС, окт. 2015. URL: http://fas.gov.ru/documents/documentdetails.htmI?id=1966
• [12] Закон о защите конкуренции, ст. 22.