Финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов

Понятие и особенности государственных внебюджетных фондов

Государственные внебюджетные фонды — это денежные фонды, с помощью которых государство осуществляет финансовую деятельность, т. е. собирает, распределяет и использует средства для решения государственных задач.

В состав государственных внебюджетных фондов входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования^[1].

Государственные внебюджетные фонды появились в финансовой системе России в начале 1990;х гг. Сначала был образован Пенсионный фонд РФ, а затем все остальные фонды. Они были созданы в целях эффективной реализации социальных задач, а именно: выплаты пенсий, пособий, материальной помощи, медицинского обслуживания и т. д.

Правовой статус государственных внебюджетных фондов определен в БК РФ, федеральных законах, устанавливающих доходы и расходные обязательства отдельных государственных внебюджетных фондов, в законах о бюджетах государственных внебюджетных фондов, в нормативных правовых актах Правительства РФ и целом ряде других актов.

Государственные внебюджетные фонды входят в структуру бюджетной системы РФ (ст. 10 БК РФ). Они существуют на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы РФ наряду с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Государственные внебюджетные фонды, являясь частью бюджетной системы РФ, обладают рядом особенностей в сравнении с федеральным, региональными и местными бюджетами.

Во-первых, средства государственных внебюджетных фондов находятся в оперативном управлении государственных внебюджетных фондов^[2].

Во-вторых, существует целый ряд особенностей порядка составления проектов бюджетов, а также отчетов об исполнении бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Правовое регулирование мобилизации, распределения и использования средств государственных внебюджетных фондов осуществляется законодательными органами власти РФ и субъектов РФ, а также Министерством здравоохранения РФ. Указанные законодательные органы власти рассматривают и утверждают бюджеты государственных внебюджетных фондов, а также отчеты об их исполнении (ст. 145 БК РФ). Министерство здравоохранения РФ осуществляет координацию деятельности Федерального фонда обязательного медицинского страхования^[3]. В этих целях федеральный министр: а) принимает нормативные акты по вопросам деятельности государственного внебюджетного фонда; б) вносит в Правительство РФ по представлению руководителя государственного внебюджетного фонда проекты федеральных законов о бюджете государственного внебюджетного фонда и об исполнении бюджета государственного внебюджетного фонда; в) вносит в Правительство РФ проекты нормативных правовых актов, регулирующих деятельность государственного внебюджетного фонда.

Бюджеты Федеральных государственных внебюджетных фондов принимаются в форме законов одновременно с принятием Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год, а бюджеты территориальных государственных внебюджетных фондов — одновременно с принятием законов субъектов РФ о бюджете на очередной финансовый год (ст. 145 БК РФ). Отчеты об исполнении федеральных и территориальных государственных внебюджетных фондов также утверждаются в форме законов. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ (ст. 148 БК РФ).

Бюджетный кодекс РФ определяет структуру доходов государственных внебюджетных фондов. Они формируются за счет:

• а) налоговых доходов;
• б) неналоговых доходов;
• в) страховых взносов;
• г) доходов от размещения средств фондов;
• д) безвозмездных поступлений;
• е) прочих доходов.

Бюджетный кодекс РФ в ст. 146 определяет перечень доходов бюджетов каждого государственного внебюджетного фонда.

Расходование средств государственных внебюджетных фондов осуществляется на цели, предусмотренные законодательством РФ (ст. 147 БК РФ). В федеральных законах предусматриваются расходные обязательства РФ, т. е. обязанности Российской Федерации предоставить средства федеральных и территориальных государственных внебюджетных фондов соответствующим субъектам (п. 2 ст. 84, п. 2 ст. 85, ст. 6 БК РФ). Например, расходные обязательства Российской Федерации по выплате пенсий и пособий на погребение установлены в Законе о трудовых пенсиях в Российской Федерации и Законе о погребении и похоронном деле. Эти расходные обязательства Российской Федерации учитываются при составлении соответствующих бюджетов государственных внебюджетных фондов, т. е. утверждаются при принятии бюджетов в соответствующих суммах. Исполнение расходных обязательств Российской Федерации осуществляется в ходе исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов.

В настоящее время правовое регулирование государственных внебюджетных фондов представляет собой достаточно большой и относительно обособленный блок правовых норм. Это позволяет говорить о существовании в системе финансового права финансово-правового института государственных внебюджетных фондов. Институт государственных внебюджетных фондов представляет собой совокупность финансово-правовых норм, регулирующих отношения по формированию и использованию средств бюджетов государственных внебюджетных фондов. Нормы, составляющие этот институт, могут быть объединены в следующие группы:

• а) нормы, устанавливающие систему государственных внебюджетных фондов;
• б) нормы, устанавливающие структуру доходов и направления расходов государственных внебюджетных фондов;
• в) нормы, устанавливающие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• г) нормы, определяющие порядок расходования средств государственных внебюджетных фондов.

Институт государственных внебюджетных фондов является комплексным. Он тесно связан с бюджетным правом как подотраслью права финансового и с институтом расходов государственных внебюджетных фондов, ибо включает в себя не только относительно автономные нормы, регулирующие правовой режим государственных внебюджетных фондов, но и нормы бюджетного права. Последнее, как известно, включает в себя нормы, регулирующие бюджетный процесс. А именно в ходе бюджетного процесса рассматриваются и утверждаются проекты законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов (и. 2 ст. 192 БК РФ). Таким образом, та часть норм института государственных внебюджетных фондов, которая регулирует отношения по формированию бюджетов в плане их рассмотрения и утверждения, включает в себя нормы бюджетного права.

В настоящее время наблюдается все большая зависимость правового регулирования доходной части государственных внебюджетных фондов от расходной части федерального бюджета. Особенно ярко это проявляется на примере Пенсионного фонда РФ.

• [1] До 1 января 2001 г. в систему государственных внебюджетных фондов включался и Государственный фонд занятости населения РФ. Он упразднен в соответствии с Федеральным законом от 05.08.2000 № 118-ФЗ «О введении в действие части второй Налогового кодекса Российской Федерации и внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации о налогах» .
• [2] См.: ст. 3, 13 Закона об обязательном пенсионном страховании.
• [3] См.: Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» .