Нормативно-правовые основы оперативно-разыскной деятельности

Знание законов заключается не в том, чтобы помнить их слова, а в том, чтобы постигать их смысл.

Цицерон

Задача права не в том, чтобы лежащий во зле мир превратился в Царствие Божие, а в том, чтобы он до времени не превратился в ад.

Соловьев В. С.

Философско-понятийное осмысление морально-нравственных аспектов ОРД открывает благоприятную возможность перейти к анализу ее нормативно-правовых основ, имея в виду, как уже отмечалось, что совокупность этических общностных ценностей (справедливость, порядок, нравственность, правдивость и т. д.) должна находить свое отражение в праве.

Как справедливо отмечает Р. 3. Лившиц: «Моральный долг права заключается в том, чтобы утверждать и проводить в жизнь требования социальной справедливости. В этом смысле право должно стать выражением „нормативно закрепленной справедливости“»^[1].

В правовом государстве правотворчество базируется на конституционном порядке, предполагающем при строго определенной необходимости возможность ограничения прав и свобод граждан. Д. Локк в этой связи писал: «Свобода людей, находящихся под властью правительства, заключается в том, чтобы иметь постоянное правило для жизни, общее для каждого в этом обществе и установленное законодательной властью, созданной в нем; это свобода следовать моему собственному желанию во всех случаях, когда это не запрещает закон, и не быть зависимым от непостоянной, неопределенной, неизвестной самовластной воли другого человека»^[2].

Государство для эффективной защиты общественных отношений от преступных посягательств во всех сферах жизни человека прибегает не только к открытым правовым формам разрешения криминальных конфликтов, но и к относительно закрытым и негласным средствам и методам.

Но защита прав и законных интересов должна осуществляться лишь законными средствами.

Оперативно-разыскная деятельность занимает особое место в системе государственно-правового регулирования, являясь, как уже отмечалось, по сути, закрытой формой контроля девиантного поведения, и в силу этого нуждается в жесткой регламентации.

Степень урегулированности особых, в данном случае оперативноразыскных ситуаций, зависит от многих факторов, имеющих соответствующий международный и национальный характер, да и самой правовой развитости государства и сложившейся правовой системы. Верно отмечают ведущие юристы, что сами эти правовые явления или процессы являются составным компонентом соответствующей системы, которая в основном определяет его свойства, особенности, социальное значение, характер функционирования^[3].

Оперативно-разыскная деятельность в силу своей специфики как никакая другая сфера правоприменения должна отвечать требованиям современной концепции естественного права как совокупности принципов, правил, прав и ценностей, принадлежащих человеку.

При этом важно отметить, что ОРД:

• • осуществляется на основе и в соответствии с основными положениями Конституции РФ;
• • производится в рамках государственной деятельности по обеспечению общественной безопасности;
• • базируется на системе законодательных и подзаконных правовых норм;
• • имеет систему государственного контроля и надзора.

Исходя из трактовок ведущих теоретиков права в области системы права, можно прийти к выводу относительно определения общей правовой основы для юридических отраслей и смежных с ними юридических видов деятельности^[4].

Анализируемая проблема правового регулирования ОРД также является составной частью общей системы права.

Особенности нормативного регулирования ОРД состоят в том, что они отражаются как в общих, так и в специальных нормах права и подзаконных нормативных актах.

Принимая во внимание учение о системности права, можно представить классификацию правовых норм, регулирующих ОРД, т. е. иерархичность этих норм, так как всякое право иерархично по своей природе, за исключением наиболее примитивной системы^[5].

«Но говорить о какой-либо иерархии правовых норм по юридической силе, — справедливо обращает внимание профессор В. А. Толстик, — вне связи этих норм с каким-либо источником права бессмысленно»^[6].

Прежде чем определить систему правовых норм, регулирующих ОРД, необходимо отметить, что эта проблема традиционно привлекает внимание почти всех исследователей в области ОРД. Классификации выдвигаются самые различные. Авторы предлагают рассматривать правовую основу в «широком» и «узком» аспекте в зависимости от «дальних» и «близких» границ регулирования, исходя из уровня внутреннего содержания правовых норм, от юридической силы этих норм и т. д., на что справедливо обращали внимание и ученые теории ОРД (А. И. Алексеев, Г. К. Синилов, В. Г. Бобров, Ю. С. Блинов, В. М. Атмажитов, Л. Н. Калинкович, К. В. Сурков, К. К. Горяйнов, В. А. Лукашов, М. А. Шматов, А. Ю. Шумилов и другие).

Не подвергая сомнению правомерность предложения различных вариантов классификации и поддерживая необходимость исследования их разнообразия, считаем, что наиболее целесообразным будет системный подход к решению проблемы. Именно он позволяет рассматривать правовую систему ОРД в органической взаимосвязи с системой более высокого уровня — системой правоохранительных органов. Имея в виду их неразрывную связь в том, что система ОРД выступает как элемент (подсистема) правоохранительной государственной деятельности, то, естественно, их правовая основа должна быть единой, разумеется, с определенными особенностями для данного специфического элемента (подсистемы) ОРД.

Исходя из этого, систему норм правового регулирования ОРД можно представить в следующем виде:

• 1) Конституция РФ;
• 2) общепризнанные принципы и нормы международного права;
• 3) федеральные законы;
• 4) нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ;
• 5) нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, наделенных в соответствии с федеральным законом полномочиями по осуществлению ОРД.

Представляемая правовая система полностью соответствует правовой основе ОРД (ст. 4 Закона об ОРД) и деятельности полиции (ст. 3 Закона о полиции).

Вкратце системно проанализируем правовые основы ОРД.

1. Положения Конституции РФ всегда являются первичными, учредительными, поэтому она выступает как юридическая база развития всех отраслей права, как основа, ядро всей правовой системы.

Конституция государства является законодательной основой правовой регламентации всех направлений государственной деятельности, в том числе и правоохранительной, куда входит рассматриваемый вид ОРД. И «ни один источник права, в том числе международноправовой, не может иметь иерархический приоритет перед нормами Конституции»^[7].

Ее положения по обеспечению защиты прав и законных интересов государства и его граждан имеют принципиальное значение для ОРД как специфического вида правоохранительной деятельности, направленной на решение задач борьбы с преступностью.

Особо выделим положения Конституции РФ, посвященные правам и свободам человека и гражданина (ст. 17—64), где указано, что достоинство личности охраняется государством (ст. 21), каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых и телеграфных и иных сообщений (ст. 22, 23), неприкосновенность жилища (ст. 25). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ (ст. 17). Ограничение прав допускается только на основании судебного решения (ст. 23, 25). В ст. 55 особо оговорено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства и только в той мере, в какой это необходимо в указанных целях.

Закон об ОРД является тем Законом, который обеспечивает реализацию дозволения на ограничение конституционных прав и свобод человека и гражданина.

Указанные положения легли в основу специальных норм этого закона: в ст. 5 закреплен принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРД, а ст. 9 определяет основания и порядок судебного рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ.

Учитывая назначение ОРД, нельзя обойти вниманием и конституционные указания о том, что при осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона (ст. 50 Конституции РФ). Это требование является в определенной мере правовым обоснованием принятия решений по использованию оперативно-разыскной информации (результатов ОРД) в уголовном процессе.

2. Особое место в системе нормативного регулирования ОРД занимают международные правовые акты. Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Данные принципы и нормы являются, в свою очередь, составной частью законодательства РФ, регулирующего уголовное судопроизводство (ч. 3 ст. 1 УПК РФ). Основным источником международного права является международный договор в различных его формах. Положения опубликованных международных договоров, не требующие издания внутригосударственных актов для их применения, действуют в России непосредственно. Для осуществления положений иных международных договоров принимаются соответствующие правовые акты в соответствии с Федеральным законом от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации».

Особое место здесь занимает Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г. В этом международном правовом акте впервые на высшем международном уровне нормативно закреплены вопросы взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с преступностью.

Согласно положениям Конвенции ООН о борьбе против незаконного оборота наркотических средств и психотропных веществ от 20 декабря 1988 г. в системе МВД России образовано специальное Главное управление по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ.

Большое значение имеют Конвенция ООН против коррупции от 31 октября 2003 г., (ратифицирована в 2006 г.), Конвенция о взаимной помощи в целях борьбы с терроризмом (2008).

Благодаря указанным и иным международным документам представилась возможность использовать международные общепризнанные принципы и стандарты для осуществления ОРД в России.

На основе международных договоров действует международная уголовная полиция по координации работы в борьбе с преступностью в лице Генерального секретариата Интерпола и Национального центрального бюро (НЦБ) иностранных государств.

Цель этой международной организации: обеспечивать широкое взаимодействие всех органов (учреждений) уголовной полиции в рамках существующего законодательства страны и в духе Всеобщей декларации прав человека; создавать и развивать учреждения, которые могут успешно способствовать предупреждению уголовной преступности и борьбе с ней.

Основные направления деятельности: уголовная регистрация как общепризнанное средство раскрытия международных уголовных преступлений, международный розыск преступников, подозреваемых в совершении преступлений, международный розыск лиц, пропавших без вести, а также международный розыск похищенных ценностей. К их числу относятся автомобили и другие транспортные средства, произведения искусств (картины, скульптуры, антиквариат, другие музейные экспонаты), археологические ценности, оружие и т. п. При этом применяются оперативно-разыскные действия и используются научнотехнические средства. Идентификационными признаками являются сведения о совершенном преступлении («модус операнди»), особые признаки разыскиваемых, дактилоскопия и др. Оперативно-разыскные запросы, следственные поручения и сообщения правоохранительных и иных государственных органов России через местные бюро Интерпола и НЦБ направляются для осуществления розыска, ареста перемещенных за границу доходов от преступной деятельности, похищенных предметов и документов, проведения иных ОРМ и процессуальных действий по делам, находящимся в производстве этих органов.

Наиболее значимо оперативно-разыскное международное сотрудничество по уголовным делам, возбужденным по фактам терроризма, экономических преступлений, в частности легализации криминальных финансовых доходов, компьютерных преступлений, незаконного оборота оружия и боеприпасов.

Анализ приведенных и иных международных актов свидетельствует о положительной тенденции в вопросах взаимодействия оперативноразыскных органов на территориях различных государств в сфере ОРД.

3. Федеральные законы. В соответствии с Конституцией РФ федеральные законы имеют прямое действие и верховенство на всей территории РФ. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему, издаются в соответствии с этими законами и не могут им противоречить (ст. 76).

Следует отметить, что в юридической литературе ведется оживленная полемика по вопросу приоритета одних федеральных законов по отношению к другим, в основе которого лежит сопоставление значимости кодифицированных федеральных законов и некодифицированных законов.

В ст. 76 Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия актов внутри одного их вида, в данном случае — федеральных законов. Ни один федеральный закон в силу названной статьи не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Думается, что следует уделять особое внимание их согласованности по достижению единых стратегических целей. Так, в предмете рассмотрения нормы некодифицированного Закона об ОРД регулируют применение ОРМ по достижению необходимых оперативных результатов, а реализация их в форме уголовного преследования вплоть до судебного разрешения возможна лишь на основе норм кодифицированного уголовно-процессуального федерального закона. С одной стороны, казалось бы, приоритет кодифицированного закона очевиден, но с другой — по многим замаскированным тяжким и особо тяжким преступлениям возникновение уголовного процесса, возбуждение уголовного дела и наступление других стадий вплоть до судебного приговора возможно только «с подачи» результатов некодифицированного федерального оперативно-разыскного закона. Думается, что речь должна идти не о приоритете, а о единой системе правового регулирования на уровне федеральных законов, где они выступают необходимыми, самостоятельными, равными, взаимосвязанными правовыми элементами в достижении единой цели.

Содержание ОРД определяет Закон об ОРД. В системе правовых норм закона достаточно четко выделяются определенные блоки, которые регулируют качественно однородные группы отношений. Учитывая признаки однородности содержания, юридической близости, единства норм, обеспечивающих цельное регулирование соответствующих отношений, они вполне могут именоваться институтами, разумеется, с их существенными особенностями.

Научно-теоретическая да и практическая значимость определения правовых институтов ОРД заключается еще и в том, что актуальные теоретико-прикладные проблемы могут анализироваться как в рамках относительно самостоятельного института, так и в целостной правовой системе ОРД, что, несомненно, улучшит методику системно-структурного анализа научно-правовых проблем, имеющих сложные организационные и тактические аспекты.

Итак, выделим правовые институты ОРД.

В качестве необходимых общих правовых положений дано законодательное определение ОРД с четко обозначенными целями (ст. 1), указаны задачи (ст. 2), сформулированы конституционные и специальные принципы (ст. 3), определена правовая база (ст. 4) и закреплена система гарантий соблюдения прав и свобод человека и гражданина (ст. 5).

Отдельный центральный институт представлен системой норм, регулирующих проведение ОРМ, направленных на обеспечение решения задач борьбы с преступностью, — законодательный (исчерпывающий) перечень ОРМ (ст. 6), основания и условия их проведения (ст. 7, 8), регламентированы основания и порядок рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ (ст. 9), меры по информационному обеспечению и документированию ОРД с указанием на соответствующее производство (ст. 10), основные направления использования результатов ОРД (ст. 11).

Особое внимание уделено органам, осуществляющим ОРД, их обязанностям и правам (ст. 13—15), социальной и правовой защите должностных лиц этих органов.

Впервые в российском законодательстве предпринята попытка правового регулирования института отношений негласного сотрудничества.

(содействие граждан органам, осуществляющим ОРД) с мерами социальной и правовой защиты лиц, содействующих органам (ст. 17, 18).

Сформулированы общие положения финансового обеспечения ОРД (ст. 19). И наконец, объединены нормы в отдельный институт, устанавливающий контроль и надзор за ОРД (ст. 20—22) с определением правового механизма вступления в силу анализируемого Закона (ст. 23).

Определяя правовую основу, законодатель в специальной норме (ст. 4) указывает, что ее составляют Закон об ОРД, другие федеральные законы, принятые в соответствии с ними иные нормативные акты федеральных органов государственной власти.

В отношении других законов и иных нормативных актов: поскольку законодатель не указывает, каких именно, то в научной и учебной литературе по этому поводу даются самые различные объяснения. Многие из них сводятся к попыткам перечислить наиболее известные федеральные законы, на которые в той или иной мере ориентируются при проведении ОРД.

Полагаем, что необходимо исходить из того, что совершенно очевидно: в правовом регулировании ОРД нет постулата единства закона, как это присуще уголовному праву (ст. 1 УК РФ) или уголовному процессу (ст. 1 УПК РФ). И, учитывая природу ОРД, этого попросту быть не может, так как невозможно сконструировать формально определенный единый процесс. Он будет только ориентировочным, причем весьма примерным.

В данном случае законодатель мудро поступил, имея в виду прежде всего значительный (по количеству) перечень государственных органов, ее осуществляющих, особенность самой технологии ОРМ и разнообразные направления использования добытых результатов, главным образом для внешнего применения с учетом требований действующего законодательства.

Системный анализ указанных и иных факторов с неизбежностью приводит к выводу об объективной необходимости обращения к «другим» законам и «иным» нормативным актам. Достаточно взглянуть на многочисленный состав субъектов ОРД с пониманием того, что это не коллективный субъект ОРД, как, например, следственная группа (ст. 163 УПК РФ) или следственно-оперативная группа, а принципиально различные государственные органы с присущими только им целями и задачами, а следовательно, имеющими соответствующие федеральные законы — о полиции, о ФСБ и др. С учетом основных (специальных) функций эти органы применяют закономерные, но особые, присущие им технологии проведения указанных в законе ОРМ, для решения не только собственных, но и общих задач в борьбе с правонарушениями, прибегая опять же к помощи других законов и иных нормативных актов. Так, полиция, являясь составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти, в числе важных задач имеет предназначение защиты жизни, здоровья, собственности, прав и свобод граждан, противодействия преступности.

Поэтому вполне естественно, что существуют нормативные предписания для ее органов и должностных лиц относительно ОРД. Определяя их компетенцию, Закон о полиции обязывает: осуществлять ОРД в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, обеспечения собственной безопасности, а также в иных целях, предусмотренных законом; осуществлять розыск лиц, совершивших преступление, подозреваемых и обвиняемых; лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от исполнения наказания; принимать меры, направленные на предупреждение экстремизма, по противодействию терроризма и в обеспечении правового режима контртеррористической операции и другие меры. При этом закон наделяет их правом проводить гласно и негласно ОРМ, осуществлять при решении задач ОРД иные, предусмотренные федеральным законом действия (ст. 12, 13 Закона о полиции).

В контексте наших рассуждений вне зависимости от категории органов, осуществляющих ОРД, их целей, задач и функций, имеются единые федеральные законы, которые они должны хорошо знать и профессионально и грамотно использовать. Это прежде всего уголовное право. Отмечая несомненную значимость уголовного права, тем не менее следует оговориться, что нет оснований включать его в систему норм, непосредственно регулирующих ОРД.

Значение норм уголовного права для ОРД нельзя переоценить. Они устанавливают наличие общественно опасных деяний, а социальная ценность ОРД как раз и обусловливается степенью эффективности своевременного обнаружения, раскрытия и расследования этих деяний, т. е. обеспечением оперативно-разыскными мерами реализации норм уголовного права. Предписания уголовного закона четко определяют круг и направленность действий сотрудников, осуществляющих ОРД, устанавливают пределы их деятельности.

• [1] Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 49.
• [2] ЛоккД. Избранные философские произведения. М., 1960. С. 51.
• [3] См.: Карташов В. Н., Семенова Н. В.

  Введение

  в общую теорию системы общества. Ярославль, 2002. Ч. 8; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987 ;Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.

• [4] См.: Кудрявцев В. Н., Керимов Д. Н. Право и государство: опыт философско-правового анализа. М., 1993. С. 55.
• [5] См.: Карташов В. Н., Семенова Н. В.

  Введение

  в общую теорию системы общества. Ярославль, 2002; Матузов Н. И. Правовая система и личность. Саратов, 1987 ;Тиунова Л. Б. Системные связи правовой действительности. СПб., 1991.

• [6] Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 19.
• [7] Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002. С. 119.