Объект, предмет, методы административно-правового воздействия

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • нормативно-правовую основу административной деятельности;
• • обеспечительные функции административно-правового воздействия, направленные на соблюдение законодательства РФ субъектами права;
• • особенности применения нормативных правовых актов, специфику реализации норм материального и процессуального права в административной деятельности;

уметь

• • систематизировать нормативно-правовую основу административной деятельности;
• • создавать функциональные модели административно-правового воздействия, направленные на соблюдение законодательства РФ субъектами права;

владеть

• • приемами систематизации нормативно-правовой основы административной деятельности;
• • навыками реализации обеспечительных функций административно-правового воздействия, направленных на соблюдение законодательства РФ субъектами права.

Объект административного права

Административное право как универсальная отрасль юридической регламентации, включающая своеобразные механизмы влияния практически на все сферы общественных отношений, обладает своим объектом, предметом, пределами распространения и особенностями методов воздействия. До построения предметной картины административной деятельности следовало бы ее рассмотреть как самостоятельный объект исследования, а именно тот срез социального взаимодействия, который требует и может быть подвержен влиянию административноправовых механизмов^[1].

Первоначально необходимо внести терминологические и методологические уточнения, что следует понимать под «административной деятельностью», и каковы критерии ее отличия от иных видов работ, где, так или иначе, участвуют представители государственной администрации.

Предложим следующий терминологический экскурс во избежание смешения сходных видов влияния на социальные объекты: «Сравним руководство и менеджмент. Руководитель, помимо функций планирования, выполнения, контроля, идет впереди и ведет за собой, направляет, определяет границы деятельности, словом, активно воздействует на подчиненных. Менеджер действует в установленных границах своей области, данных ему полномочий¹. «Администрирование предполагает, что администратор разработал подробные инструкции для каждого исполнителя, постаравшись предусмотреть в них все типовые ситуации, способные возникнуть в практике деятельности. Таким образом, администратор создает правила, которые… регламентируют деятельность управляемых без непосредственного вмешательства и контроля»^[2][3][4].

Под администрированием (административной деятельностью, административным воздействием) следует понимать закрепление за субъектом определенной области деятельности, распределение обязанностей, спущенный сверху и потому не подлежащий изменению порядок.

Управленец-администратор следит за соблюдением этих норм и правил в ходе производственной и иной деятельности^[5].

Администрирование конкретно, циклично: конвейер = процессный подход, — направлено на воспроизводство, у администратора свободы воли нет. Если управление предлагает разные типы оргструктур, схемы процессов, потоков «как должно быть», декомпозицию целей, сбалансированные показатели, то администратор работает с функциональной организационной схемой, процессами, потоками и данными «как есть», схемами жизненного цикла («библиотеками моделей»)^[6].

Администрировать можно все, что угодно, любые действия (операции) в любой сфере и отрасли деятельности, лишь бы задать представленную выше схему работы, поэтому утверждать однозначно, что перед нами публичная административная деятельность лишь в силу того, что некоторое лицо работает по регламенту, наполненному жесткими алгоритмами допустимых и (или) разрешенных поступков, означает, что лишь задана некая абстрактная схема функционирования, не более того. Кроме того, создание механизмов, когда нормы административного права подменяют естественный порядок вещей не только нецелесообразно, но и противоестественно и небезопасно¹.

Следует признать, что субъект административной деятельности — это всегда лицо, участвующее в реализации функций публичного управления, — внешнего нормативного влияния на социальные системы и процессы.

Такой персонифицированный или групповой носитель управленческих воздействий не просто привлекается к реализации соответствующих функций (как многофункциональный центр на прием документов или ополченец на фортификационные работы), но непосредственно участвует в реализации определенных методов воздействия на управляемую среду (деятельность): командует, отдает распоряжения, регистрирует, признает законность действий, разрешает, спасает в опасной ситуации, применяет меры оперативного реагирования на правонарушения и т. д. иначе невозможно отличить корпоративного менеджера от государственного служащего, а канцеляриста от должностных лиц дежурной части и т. д.

Изначально можно постулировать, что интересующий нас объект (администрирование) касается сугубо управления, онтологическая схема которого: «построена на этой „двусторонности“ объекта. Если бы объект жил только по своим законам, безотносительно к человеческой деятельности, управление было бы невозможным. Если бы объекты были только искусственными и мы могли бы передвигать их, как стулья, то управление было бы ненужным. Сама идея управления возникает из того, что объекты двойные»^[7][8].

Г. П. Щедровицкий доказал, что «оргуправленческая деятельность, по сути своей, есть деятельность над деятельностями. Можем, наконец, набирать сложные, так называемые социотехнические связки, когда вся эта структура деятельности одного человека становится исходным материалом в деятельности другого. Вот есть одна деятельность, руководителя или управляющего, со всеми этими элементами, а внизу, в качестве его объекта, находится деятельность другого человека или других людей»¹.

Каким образом управленец-администратор влияет на деятельность? Ответ очень прост: меняя ее нормы, так как «деятельность задается нормами исключительно и исчерпывающе»^[9][10]. Иначе говоря, нормы административного права — это нормы, заменяющие нормы управляемой деятельности в соответствии со стратегией управления путем ограниченного, но вполне достаточного и показавшего свою эффективность арсенала методов воздействия (регистрации, легализации, разрешений, содействия, распорядительства или принуждения).

Вследствие построения такой онтологической схемы управления и заместительной функции норм административного права, необходимо признать, что административное право не имеет своего оригинального самостоятельного предмета, так как этот предмет конструируется путем переформатирования нормировки иных отраслей права посредством применения особых методов воздействия.

При этом совершенно неважно происходит ли такое замещение «точечным» образом, когда изменяются лишь отдельные правила поведения в рамках стихийно сложившихся видов деятельности, или смена картин происходит кардинальным образом, и задаются полностью новые правила поведения (регулировочный и командный аспекты управления^[11]).

В административной деятельности также встречается особое направление работы, когда область (предмет) регулирования задается искусственным образом и является оригинальным изобретением бюрократической практики, не имея при этом какой-либо объективной почвы и потребностей в нормировке той или иной деятельности, но это есть дисциплинирующее выражение официальной точки зрения, поэтому такие ритуальные правила всегда вводились и будут в дальнейшем устанавливаться представителями административной власти, хотя их наличие или отсутствие практически нейтрально для подведомственной среды.

Если бы некоторых из числа таких правил никогда не было, то без них можно было бы обойтись безболезненно, так как другие регуляторы эффективно вырабатываются в повседневной практике общественных институтов, но бюрократический консерватизм императивным образом навязывает, что и как следует делать, независимо от пожеланий подвластных субъектов. Ритуальная часть предмета администрирования не является показателем значимость отрасли, более важной является его деятельностная сторона.

Почему возникла необходимость заявить о вторичности и производности предмета административного права от предметов иных отраслей права, даже не так: норм, задающих предмет административного права, — от норм иных отраслей права?

Во-первых, административное управление отличается от организации и руководства деятельностью в корпоративных структурах, которое чаще всего направлено на поддержание порядка и развитие той или иной организации. Организационное формирование и функционирование не имеют отношения к государственному управлению, они представляют собой иную, не управленческую, а управляемую деятельность, но, безусловно, эта деятельность становится объектом управления, а далее — предметом административно-правового регулирования (более 100 ГОСТ регулируют вопросы менеджмента в этих организациях^[12] и 300 административных регламентов, посвящены регулированию со стороны органов исполнительной власти деятельности таких организаций).

Обычная практика корпоративного руководства независимо от вида организации вполне сочетается с практикой государственного управления и администрирования по отношению к деятельности любых организаций (посредством кадровой политики и управления служебной деятельностью, финансированием, материально-техническим обеспечением, ведением бухгалтерского учета и т. д.). Дело в том, что схемы руководящих отношений тождественны как в аппаратах судов, так и в сельской администрации, как в ГК «Росатом», так и в микрофинансовой организации или отделе полиции, но функции этих организаций различны, а соответственно и дифференцированы аспекты государственного администрирования их организационных структур. Корпоративные отношения независимо от вида и типа организации не относятся к объекту административного права, эти отношения первично структурируют деятельность организаций, придают ее формальный каркас организационных связей, иначе говоря, невозможно управлять той деятельностью, которая еще не существует либо только формируется.

Во-вторых, административно-правовая регламентация конституирует управленческие связи по отношению ко всем иным отраслям права, более значимым является высказывание, что органы исполнительной власти (представители государственной администрации) выступают полифункциональными субъектами, оказываясь на различных гранях правового регулирования, а их правовой статус крайне разнообразен (они вступают, прежде всего, в административные правоотношения, но не исключено их участие в финансовых, трудовых, служебных, земельных, уголовно-процессуальных и иных отраслевых правоотношениях).

Не относится к объекту административно-правового регулирования также административное судопроизводство, во-первых, по деятельностным основаниям, если началось судопроизводство, то администрирование уже закончилось, теперь идет судебная проверка его законности, во-вторых, по формальным основаниям, КАС РФ определяет, что он регулирует порядок осуществления административного судопроизводства при рассмотрении и разрешении Верховным Судом РФ, судами общей юрисдикции административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, а также других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий. Очевидно, что представлена судебная деятельность по особой установленной законом процедуре, если бы это было администрирование, то необходимым и достаточным было бы наличие административного регламента и стандарта управления, а результатом было бы управленческое решение или административный акт, но ни того ни другого суды не принимают, осуществляя судопроизводство.

Все отрасли деятельности, где, так или иначе, встречается создание и реализация норм (эталонов, образцов), могут быть администрированы, а само администрирование генетически следует из управленческой практики в этих отраслях, обеспечивает реализацию гарантий существования той или иной отрасли права — это его функция. Однако место административного права в правовой системе далеко не равное и не рядовое по отношению к иным отраслям права, в этой связи логичным является следующее сопоставление: регистрация Административное право легализация разрешения содействие

распорядительство Конституционное, гражданское, уголовное, … любая другая отрасль права.

Административная деятельность, генетически следующая и сопутствующая иным видам деятельности, может быть, в какой-то мере она превалирует над нормами иных отраслей права; управление было бы невозможно, когда бы подчиненные элементарно не слушались отдаваемых команд, но, во всяком случае, административное право выступает как внеположенное по отношению к иным отраслями права, и нет такой автономной отрасли, которая не была бы подвержена управлению, нет такой отрасли, которая не давала бы оснований для администрирования имеющихся в ее составе отношений.

• [1] «Объект существует независимо от знания, он существовал и до его появления. Предмет знания, напротив, формируется самим знанием. Начиная изучать или просто"включая» в деятельность какой-либо объект, мы берем его с одной или нескольких сто-
• [2] рон. Эти выделенные стороны становятся «заместителем» или «представителем» всегомногостороннего объекта; они фиксируются в знаковой форме знания. Поскольку это —знание об объективно существующем, оно всегда объективируется нами и как таковоеобразует «предмет» (см.: Щедровицкий Г. П. Проблемы методологии системного исследования. М.: Школа культурной политики, 1995. С. 165—170).
• [3] Философия управления: монография / Л. Г. Голубкова, В. М. Розин. Йошкар-Ола :Марийский государственный технический университет, 2010. С. 20.
• [4] Едина И. Е. Един А. В. Управление: философские аспекты. М., 2009. С. 39.
• [5] Голубкова Л. Н. Международные стандарты ISO на системы менеджмента какинститут: российская практика освоения западных управленческих технологий // URL: http://www.fondgp.rU/lib/seminars/2009;2010/institut/4.
• [6] Голубкова Л. Н. Схемы в управлении организаций // URL: http://www.fondgp.ru/lib/seminars/2009;2010/scheme/3
• [7] Барабанова С. В. Право и мораль в образовательных отношениях: российскийаспект // Правовые и нравственные аспекты обеспечения безопасности личности и государства на современном этапе политических и экономических санкций: сб. материаловВсероссийской научно-практической конференции: в 2 ч. / отв. ред. Н. В. Хураськина. Чебоксары, 2016. С. 87—94.
• [8] Путеводитель по методологии организации, руководства и управления. Хрестоматия по работам Г. П. Щедровицкого. М., 2003. С. 12, 13.
• [9] Щедровицкий Г. П. Оргуправленческое мышление: идеология, методология, технология (из архива Г. П. Щедровицкого). М.: Путь, 2000. Т. 4. С. 18.
• [10] Дубровский В. Я.

  Введение

  в общую теорию деятельности // http://www.fondgp.ru/lib/mmk/67

• [11] Зиновьев А. А. Фактор понимания. М.: Алгоритм, 2006. С. 252.
• [12] ГОСТ Р 55 268−2012. Национальный стандарт РФ. Системы менеджмента организаций. Рекомендации по проведению анализа со стороны руководства" (утвержден приказом Росстандарта от 29.11.2012 № 1399-ст); ГОСТ Р 51 901.21−2012. Национальныйстандарт РФ. Менеджмент риска. Реестр риска. Общие положения (утвержден приказом Росстандарта от 29.11.2012 № 1285-ст); ГОСТ Р 55 272−2012. Национальный стандарт РФ. Системы менеджмента организаций. Рекомендации по структуре и составуэлементов (утвержден приказом Росстандарта от 29.11.2012 № 1403-ст) и др.