Формы территориального устройства

Проблематика территориального деления

Формы государственного (территориально-политического) устройства описывают структуру территориального деления, порядок формирования центральных и региональных органов власти и распределения между ними ключевых полномочий государственной власти. Это деление зависит от конституционных форм государств, которые распространены в ту или иную эпоху. Из истории известны также такие государственные союзы как империи, т. е. государство, состоящее из нескольких стран и народов (доминионы, колонии), объединенных вокруг единого политического центра (метрополия) и находящихся, как правило, под властью единого монарха. Схожим понятием является уния, т. е. объединение формально независимых государств вследствие совпадения их правителей в одном лице (когда, к примеру, королем одного государства становится король другого государства: например, Кальмарская уния Дании, Швеции и Норвегии под верховной властью датских королей в XV—XVI вв.). Когда-то были распространены такие формы, как полисы, княжества, вольные города и прочие виды государственного устройства, которые на сегодняшний день не актуальны и представляют интерес скорее для историков. Хотя в некоторых аспектах и старые формы продолжают сохранять значение — например, в случае с Британской империей, которая прекратила свое существование, но тем не менее королева Великобритании остается формальной главой государств, входящих в Британское содружество (Канада, Австралия и проч.). Поэтому в рассуждениях о способах структурирования высших органов государственной власти мы будем руководствоваться теми формами, которые наиболее распространены в современном мире.

Среди форм территориального деления традиционно называют федерацию и унитарное государство, иногда упоминаются региональные государства, наподобие Италии, Испании, Шри-Ланки и других государств, в которых регионы не имеют статуса государственных образований, но при этом наделяются центральным правительством широкими полномочиями и при принятии решений сохраняют свою автономию от центра, а также иные виды территориального устройства, которые не входят в дихотомию унитаризма и федерализма. Особую проблематику представляют собой случаи конфедераций и иных надгосударственных союзов.

Применительно к современным государствам, в первую очередь, нужно упомянуть такую форму, как территориальная автономия, в рамках которой в государстве выделяются самостоятельные территориальные единицы. Можно выделить две разновидности таких единиц: законодательная и административная (без права издавать законодательные акты): например, Аланские острова и Лапландия в Финляндии. Даже с учетом особого статуса этих территорий квалификация Финляндии как унитарного государства не меняется. Автономия национальных или территориальных образований обозначает юридическую способность решать самостоятельно вопросы внутреннего устройства и деятельности таких образований: в этом они схожи с муниципальными органами власти, но отличаются за счет того, что автономии признаются частью системы государственной власти.

Среди автономий выделяется несколько видов: (1) персональная — когда автономия предоставляется национальному меньшинству, но это национальное меньшинство не проживает компактно, и поэтому относящиеся к этому меньшинству лица образуют органы власти путем централизованных выборов, так что автономия не касается какой-либо отдельной территории государства (например, отдельные парламенты шведского и саамского национальных меньшинств в Финляндии);

(2) территориальная — когда автономия предоставляется всем проживающим на некоей территории лицам с учетом их национальной принадлежности (например, индейские резервации в США; применительно к этим резервациям следует отметить сложность их правового положения, поскольку формально между федеральным правительством и резервациями заключаются договоры и за резервациями признается самостоятельный статус и особый правовой режим); (3) корпоративная — когда государство предоставляет возможность самоуправления национальным или религиозным меньшинствам и резервирует для их представителей места в государственных органах (например, пропорциональное представительство в парламенте и распределение должностей в правительстве для представителей различных религий в Ливане); (4) экономическая — когда отдельные территории получают особый экономический статус и связанную с ним политическую автономию, большую свободу в экономическом регулировании по сравнению с другими регионами государства (например, территории Гонконга и Макао в Китае).

Нужно также отметить, что применительно к формам государственного устройства речь ведется только об административном делении территорий, тогда как все другие варианты раздела территорий во внимание не принимаются (к примеру, выделение судебных, школьных, военных округов и проч.). Также не принимается во внимание относительная сила или слабость системы органов местного самоуправления, степень их участия в политических процессах, поскольку в большинстве государств они в структуру государственной власти не входят и их статус форму государственного устройства не характеризует.

Но вернемся к основному делению на унитарные и федеративные государства. В дореволюционной юридической терминологии это деление подразумевало различие между простыми и сложными государствами (среди этих последних были не только собственно федерации, вроде США, но и империи, союзы и проч.). В этом аспекте простоты и сложности политических отношений между центром и регионами ухвачено, пожалуй, важнейшее отличие между двумя формами, хотя применительно к унитарным государствам о простоте их устройства можно говорить только относительно.