Нормативные правовые акты муниципальных образований

Первичный (низовой) уровень нормативно-правового регулирования местного самоуправления образуют акты, принимаемые муниципальными органами и населением непосредственно, — это муниципальные правовые акты. Под ними Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З понимает «решение, но вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, принятое населением муниципального образования непосредственно, органом местного самоуправления и (или) должностным лицом местного самоуправления, документально оформленное, обязательное для исполнения на территории муниципального образования, устанавливающее либо изменяющее общеобязательные правила или имеющее индивидуальный характер» .

Указанное в данном Законе определение муниципального правового акта позволяет выделить следующие признаки муниципальных правовых актов:

• — его документальное оформление;
• — принимаются населением непосредственно либо органом и должностным лицом местного самоуправления;
• — принимаются по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных переданных органам местного самоуправления государственных полномочий;
• — территориальная ограниченность (обязательны для исполнения только на территории муниципального образования);
• — нормативный либо индивидуальный характер.

Муниципальные правовые акты можно классифицировать по группам:

• — уставы муниципальных образований;
• — правовые акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан;
• — правовые акты представительного органа муниципального образования;
• — правовые акты главы муниципального образования;
• — правовые акты главы местной администрации и иных должностных лиц местного самоуправления.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования. За неисполнение муниципальных правовых актов граждане, руководители организаций, должностные лица органов государственной власти и должностные лица органов местного самоуправления несут ответственность в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-?З, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Муниципальные нормативные правовые акты, в том числе оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), подлежат включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов субъекта РФ. Совокупность региональных регистров муниципальных нормативных правовых актов образует единый Федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов.

В системе муниципальных правовых актов актами высшей юридической силы являются уставы муниципальных образований и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны им противоречить.

Устав — основной нормативный правовой акт муниципального образования. Это своеобразная «местная конституция», включающая в себя основные нормы, регламентирующие организацию и деятельность местного сообщества на началах самоуправления. Это правовой символ самоорганизации и саморегулирования, определяющий роль граждан в управлении на местах. Как акт учредительного характера, устав муниципального образования придает юридический характер фактически сложившимся или складывающимся отношениям. Он регулирует широкий спектр вопросов жизни местного сообщества, связанных с решением вопросов местного значения.

Устав принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих активным избирательным правом, менее 100 человек — населением непосредственно на сходе граждан. Проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до рассмотрения вопроса о его принятии подлежит официальному опубликованию. При этом также должны быть указаны порядок учета представительным органом муниципального образования предложений по проекту устава и порядок участия граждан в его обсуждении. Закон допускает единственный случай, когда не требуется официальное опубликование (обнародование) порядка учета предложений по проекту муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, — если указанные изменения и дополнения вносятся в целях приведения устава муниципального образования в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами.

Устав муниципального образования подлежит государственной регистрации в органах юстиции. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-?З устанавливает два основания для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования:

• 1) противоречие его Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъекта РФ;
• 2) нарушение установленного федеральным законом о местном самоуправлении порядка принятия устава.

Отказ в государственной регистрации устава муниципального образование, а также нарушение сроков регистрации могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований предусмотрена в Федеральном законе от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований». Ее организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований, который не только проверяет соответствие устава Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, но и осуществляет антикоррупционную экспертизу. Регистрирующий орган включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ.

Приказом Министерства юстиции РФ от 21.05.2009 № 146 полномочия по государственной регистрации уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования возложены на Главное управление Министерства юстиции РФ, но федеральному округу.

В соответствии с Рекомендациями по проведению государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, утвержденными приказом Министерства юстиции РФ от 26.08.2005 № 147, государственная регистрация включает в себя:

• — проверку устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федерального законодательства, конституции (уставу) субъекта РФ, законам субъекта РФ;
• — проверку соблюдения установленного Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-?З порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
• — присвоение номера государственной регистрации уставу, муниципальному правовому акту о внесении изменений в устав;
• — выдачу свидетельства о государственной регистрации устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
• — включение соответствующих сведений (записи) в государственный реестр уставов муниципальных образований.

Государственный реестр уставов муниципальных образований является сводом сведений о прошедших государственную регистрацию уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах о внесении изменений в уставы муниципальных образований.

В государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта РФ включаются следующие сведения:

• 1) государственный регистрационный номер устава муниципального образования;
• 2) реквизиты устава муниципального образования (орган, принявший устав, наименование устава, номер и дата утверждения решения, которым принят устав);
• 3) сведения об источнике и о дате официального опубликования (обнародования) устава муниципального образования.

Уставы муниципальных образований, муниципальные правовые акты о внесении изменений в уставы муниципальных образований, сведения, включенные в государственный реестр уставов муниципальных образований, являются открытыми и общедоступными.

Устав муниципального образования после государственной регистрации подлежит обязательному официальному опубликованию (обнародованию) и вступает в силу только после его официального опубликования (обнародования). Обязанности по опубликованию (обнародованию) Устава муниципального образования возложены на главу муниципального образования.

Конкретные требования к содержанию устава изложены в ст. 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-?З и в ряде других его положений, согласно которой в уставе муниципального образования должны определяться:

• — наименование, границы и состав территории муниципального образования;
• — вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
• — формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем формирования органов территориального общественного самоуправления;
• — виды, порядок принятия, официального опубликования и вступления в силу муниципальных правовых актов;
• — срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц, а также основания и порядок прекращения полномочий указанных органов;
• — виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок ее применения;
• — порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением;
• — порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Наиболее значимые вопросы организации и деятельности местного самоуправления решаются населением непосредственно путем проведения местного референдума, на сходах и собраниях граждан.

Решения местного референдума имеют высшую юридическую силу, обязательны для исполнения на всей территории муниципального образования и не нуждаются в утверждении органами или должностными лицами местного самоуправления.

Сходы граждан могут проводиться только в небольших муниципальных образованиях. Практика показывает, что в поселении при числе жителей более 300−400 человек организовать сход уже сложно, поэтому сходы организуются в поселениях, где проживает не более 100 человек, обладающих активным избирательным правом.

Порядок созыва и проведения схода граждан, принятия и изменения их решений, пределы их компетенции устанавливаются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов РФ.

К муниципальным нормативным актам также относятся правовые акты, принимаемые органами и должностными лицами местного самоуправления по вопросам своего ведения. Наименования и виды таких актов, полномочия по их изданию, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с федеральным законом и законами субъектов РФ.

Правовой инициативой, т. е. правом внесения проектов правовых актов либо предложений по их разработке и принятия в органы местного самоуправления, обладают: глава муниципального образования, постоянные комиссии представительного органа местного самоуправления, депутаты, глава местной администрации, органы территориального общественного самоуправления; председатель суда; группы граждан, обладающие избирательным правом, числом не менее чем определено в уставе муниципального образования.

Если говорить об иерархии рассматриваемых актов, то среди них наибольшую значимость имеют решения выборных представительных органов муниципального образования, затем акты главы муниципального образования и главы местной администрации.

Решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Данные нормативные акты должны соответствовать Конституции РФ, федеральному законодательству, законам субъектов РФ, уставу муниципального образования. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ в случае признания судом нормативного правового акта представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования противоречащим конституционным нормам и указанным нормативным актам он подлежит отмене. Если данные органы местного самоуправления не выполнят решения суда, то представительный орган местного самоуправления может быть распущен, а глава муниципального образования отрешен от должности.

Правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимаются в форме решений, постановлений и распоряжений.

Представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, принимает решения, которые могут быть двух видов: нормативные и ненормативные. Нормативные решения содержат правовые нормы и устанавливают общеобязательные правила на территории муниципального образования, например решение Саратовской городской Думы «О мерах по ремонту транзитно-уличной сети города». Ненормативные решения регулируют вопросы организации деятельности представительного органа местного самоуправления, например решение Саратовской городской Думы «Об утверждении состава рабочей группы по разработке Положения о проведении конкурса на должность главы местной администрации» .

Нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, вправе отклонить указанный нормативный правовой акт и в течение 10 дней направить его на доработку в представительный орган муниципального образования. Если при повторном рассмотрении принятый нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее 2/3 от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Председатель представительного органа муниципального образования издает постановления и распоряжения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, например постановление Председателя Саратовской городской Думы «Об утверждении положения о кадровом резерве аппарата Саратовской городской Думы», распоряжение Председателя Саратовской городской Думы «О проведении праздничных мероприятий в честь годовщины Победы в Великой Отечественной войне» .

Глава муниципального образования в пределах своих полномочий, установленных уставом муниципального образования и решениями представительного органа местного самоуправления, издает постановления, распоряжения. Постановления, как правило, издаются по вопросам местного значения и по вопросам, связанным с исполнением отдельных государственных полномочий; распоряжения — по вопросам организации работы исполнительного органа местного самоуправления.

Глава местной администрации в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами субъектов РФ и уставом муниципального образования, иными муниципальными правовыми актами, издает постановления, например постановление Главы администрации г. Саратова «Об утверждении Регламента коллегии и постоянно действующего совещания» .

В настоящее время согласно Положению о ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов, утвержденному постановлением Правительства РФ от 10.09.2008 № 657, в целях обеспечения верховенства Конституции РФ и федеральных законов, учета и систематизации муниципальных нормативных правовых актов, реализации конституционного права граждан на получение достоверной информации и создания условий для получения информации о муниципальных нормативных правовых актах органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и организациями ведется федеральный регистр муниципальных нормативных правовых актов. Принципами ведения регистра являются актуальность, общедоступность и достоверность содержащихся в нем сведений.