Основы организации муниципальной власти

В результате изучения данной главы студент должен:

знать

• • состав и статус органов местного самоуправления;
• • классификацию органов местного самоуправления;

уметь

• • грамотно ориентироваться в отличительных признаках базовых моделей организации муниципальной власти;
• • объяснить сильные и слабые стороны, а также области практического использования моделей организации муниципальной власти;

владеть

• • навыками работы со ст. 34,36 гл. б Закона № 131-ФЗ;
• • навыками анализа различных правовых явлений, юридических фактов, связанных с моделями организации муниципальной власти.

Ключевые понятия, должностное лицо местного самоуправления, представительный орган муниципального образования, местная администрация, глава муниципального образования, контрольно-счетный орган муниципального образования.

Структура органов местного самоуправления

Состав органов местного самоуправления

Регулярная, повседневная деятельность, но осуществлению местного самоуправления практически невозможна вне системы органов местного самоуправления, наделенных компетенцией, необходимой для исполнения возложенных на них функций.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый орган местного самоуправления наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Орган местного самоуправления может быть коллегиальным или единоличным, состоящим из одного должностного лица. Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют:

• • представительный орган муниципального образования — выборный орган, основанный на представительстве интересов населения муниципального образования;
• • глава муниципального образования — высшее должностное лицо муниципального образования, наделяемое уставом муниципального образования в соответствии с Законом № 131-ФЗ собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;
• • местная администрация — исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделяемый уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
• • контрольно-счетный орган — орган местного самоуправления, формируемый представительным органом муниципального образования в целях осуществления внешнего муниципального финансового контроля;
• • иные (не перечисленные в законе) органы и должностные лица местного самоуправления, которые могут быть предусмотрены уставом муниципального образования.

Для каждого муниципального образования является обязательным наличие первых трех органов, за исключением случаев, предусмотренных Законом № 131-ФЗ.

В некоторых странах кроме представительного органа и главы муниципалитета практикуется избрание населением других должностных лиц местного самоуправления. В частности, в ряде городов США населением избираются городской казначей, городской клерк, городской контролер, городской адвокат, шериф полиции, аудитор и др. Цель подобных мер — повысить статус данных должностных лиц, обеспечить их независимость от корпоративных интересов отдельных групп.

В России к иным органам местного самоуправления могут относиться контрольно-счетный орган муниципального образования, муниципальная милиция, а также специальные органы местного самоуправления — муниципальные учреждения, образуемые для осуществления управленческих функций. Уставом муниципального образования могут быть предусмотрены другие органы и должностные лица местного самоуправления.

Следует отметить, что не относится к иным органам местного самоуправления муниципальная избирательная комиссия, поскольку она не наделена полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности этих органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ.

Органы местного самоуправления в соответствии с Законом № 131-ФЗ являются юридическими лицами. Но имеются исключения: это требование необязательно для представительных органов сельских поселений, внутригородских районов и внутригородских муниципальных образований городов федерального значения.

Вместе с тем некоторые структурные подразделения местных администраций могут обладать правами юридического лица, если это предусмотрено уставом муниципального образования.

На 1 марта 2016 г. статусом юридического лица обладают 44,7 тыс. органов местного самоуправления, из них 21,3 тыс. — местные администрации, 14,5 тыс. — представительные органы, 5,7 тыс. отраслевые и 0,6 тыс. — территориальные органы местных администраций, 2,2 тыс. — контрольносчетные и 0,4 тыс. — иные органы местного самоуправления^[1].

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Участие органов государственной власти и государственных должностных лиц в формировании органов, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления допускается только в ограниченных случаях и порядке, установленных Законом № 131-ФЗ.

Классификация органов местного самоуправления^[2]

Органы местного самоуправления можно классифицировать по способу образования (делегирования полномочий), типу исполняемых функций, назначению (специализации), исполняемым полномочиям, способу принятия решений (рис. 3.1).

Но способу образования и делегирования полномочий органы местного самоуправления делятся на выборные и другие. Выборные органы отличаются тем, что население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов местного значения. Остальные органы создаются для обеспечения этих полномочий. Они могут подразделяться на формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (например, комиссии представительного органа), на основе назначения (местная администрация), по установленным нормам представительства от различных организаций (муниципальные комиссии: административная, жилищная и пр.). Выборные органы получают свои полномочия непосредственно от населения, т. е. выборы являются не только способом образования органов, но и способом наделения этих органов полномочиями. Иные органы получают свои полномочия чаще всего от выборных органов.

По выполняемым функциям органы местного самоуправления делятся на представляющие интересы населения (проектная функция) и реализующие эти интересы (программная функция). Представление интересов населения заключается в их выявлении, обобщении, принятии на этой основе программы (проекта) развития муниципального образования (отсюда термин «проектная функция») и правовых актов, необходимых для реализации проекта. Реализация интересов обеспечивается путем разработки и исполнения программы деятельности органов местного самоуправления («программная функция»), направленной на осуществление проекта. Этим двум типам функций соответствуют два основных типа органов местного самоуправления — представительные и исполнительные.

Рис. 3.1. Классификация органов местного самоуправления.

В зависимости от способа принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоличные. Коллегиальное принятие решений присуще выборным органам как прямое следствие их природы. Коллегиально целесообразно принимать решения, имеющие принципиальное значение для местного сообщества, а также в тех сферах, где со стороны населения возможны предположения о предвзятом отношении или личном интересе должностного лица (например, предоставление муниципального жилья, размещение муниципального заказа, оказание социальной помощи отдельным лицам и т. п.). Такие решения могут приниматься специально создаваемыми коллегиальными органами.

В то же время вопросы оперативного управления муниципальным хозяйством более эффективно решаются на основе единоначалия, при котором конкретными сферами деятельности управляют профессионалы, которые несут ответственность за результаты этой деятельности.

По назначению органы местного самоуправления делятся на органы общего и специального назначения (органы с широкой и узкой специализацией). Под органами общего назначения понимаются те, деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности местного самоуправления (представительный орган, администрация, а также такие, как, например, финансовые или управляющие муниципальным имуществом). Под органами специального назначения понимаются «отраслевые» органы, занимающиеся одной или несколькими сферами муниципальной деятельности (дорожная деятельность, городской транспорт, образование, библиотечное обслуживание и т. д.).

Деление по полномочиям вытекает из классификации самих полномочий местного самоуправления, которые подразделяются на следующие группы:

• • собственные полномочия по решению вопросов местного значения, выполняемые в обязательном порядке согласно Конституции РФ, федеральным и региональным законам;
• • полномочия, делегированные органам местного самоуправления органами государственной власти в соответствии с федеральными или региональными законами;
• • добровольные полномочия, возложенные на органы местного самоуправления населением муниципального образования или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению. Последние связаны, например, с кооперированием муниципальных образований, с выполнением договоров (в том числе с зарубежными партнерами), членством в различных ассоциациях и союзах и др.

С точки зрения данной классификации можно охарактеризовать каждый орган местного самоуправления. Например, муниципальный комитет по социальной политике является: по способу образования — формируемый на основе назначения, по назначению — специального назначения, по полномочиям — исполняющий и собственные, и делегированные полномочия, по способу принятия решений — единоличный, по типу исполняемых функций — исполнительный. Однако такое разделение достаточно условно, и практически по всем классификационным признакам возможны варианты частичного или даже полного совмещения разнородных функций в одном органе.

• [1] Минюст России. Мониторинг развития системы местного самоуправления (по состоянию на 1 марта 2016 года). С. 97.
• [2] При написании данного пункта использовано издание: Система муниципальногоуправления. С. 98−101.