Подотчетность муниципального управления

Жители муниципального образования выступают одновременно как объект и субъект муниципального управления. Именно на интересы и желания населения опираются органы муниципального управления. Здесь можно выделить определенные отличия государственного и муниципального управления. Целью государственного управления являются общественные блага, обеспечение справедливости и безопасности. Муниципальное управление в основном ориентировано па потребности местных сообществ и повышение качества их жизни. Государство как субъект управления осуществляет законодательное регулирование, являющееся одним из основных (наряду с финансами, информацией и кадрами) инструментов легитимного принуждения. Органы муниципального управления не принимают законы, а действуют на основании имеющихся законодательных норм. Основным инструментом в данном случае выступает регулирование муниципального хозяйства с ориентацией на интересы жителей и экономических субъектов. Именно местное самоуправление, повышение его ресурсной обеспеченности, может наладить обратные связи между населением и властью, создать навыки общественных инициатив у жителей поселений и районов и тем самым постепенно формировать условия для подотчетности власти гражданскому обществу.

Мнение специалиста Реализация модели участия оказывает определяющее влияние на повышение внешней подотчетности и качества муниципальной администрации. Однако концепция внешней подотчетности муниципальных органов власти хорошо работает там, где установлены демократические режимы. В странах, где выборы зачастую фальсифицируются, а формальное соблюдение процедур не означает адекватного представительства интересов, механизм выборов как инструмент подотчетности теряет свою значимость. В этих странах общественный контроль правительства со стороны граждан сопряжен с наличием институциональных барьеров, когда система управления ориентирована на выстраивание внутренней подотчетности вышестоящим органам, что перекрывает возможное позитивное воздействие политического участия. Специалисты в области муниципального управления в России признают, что демократизация процессов на местном уровне видится в качестве одного из приоритетных путей оптимизации работы государственных и муниципальных служащих и повышения качества предоставления общественных благ и услуг, что может дать мощный мультипликативный эффект в социально-экономической и общественно-политической сфере^[1]. Как показывают социологические исследования, 87% муниципальных служащих связывают возможности улучшения социально-экономической ситуации в своем муниципальном образовании с активизацией участия населения в решении вопросов местной жизни^[2].

Вместе с тем в российской системе публичного управления произошло встраивание органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что проявляется в следующих моментах:

органы местного самоуправления действуют в соответствии с нормативными правилами, установленными для них носителями государственной власти обоих уровней — Российской Федерации и субъектов РФ; виды местных налогов исчерпывающе определены НК РФ; финансирование местного самоуправления осуществляется не только, а во многих случаях не столько за счет средств местных бюджетов, сколько за счет средств государственных бюджетов соответствующих субъектов РФ или средств федерального бюджета;

• — органы местного самоуправления осуществляют «отдельные государственные полномочия» па основании законов субъектов РФ и федеральных законов;
• — органы государственной власти законодательно уполномочены применять меры конституционно-правовой ответственности в отношении органов местного самоуправления;
• — органы исполнительной власти обоих уровней осуществляют контроль за соответствием деятельности органов местного самоуправления, используя разработанные правительством критерии эффективности^[3].

" Огосударствление" местного самоуправления не дает реализоваться его потенциалу, поскольку зависимость местных бюджетов от трансфертов со стороны региональных и федеральных органов власти снижает мотивацию муниципальных служащих создавать условия для развития местного бизнеса как источника местных налогов. Кроме того, наблюдается слабая обратная связь, осуществляемая посредством оценки эффективности работы местной власти населением.

Основные модели муниципального управления зарубежных стран

Критерий, отличающий две основные модели муниципального управления, — степень автономии по отношению к государству. Если континентальная (французская) модель рассматривает муниципальное управление в большей степени как местное государственное управление, то англосаксонская модель — как управление местной общины, автономное от государства. Известный специалист в области муниципального управления Г. В. Барабашев подчеркивал: «Местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти…»^[4].

Англосаксонская модель исходит из того, что муниципальное управление — это публичная власть, принадлежащая местному населению, использующему ее для организации жизни местного сообщества, проживающего в рамках данного территориального образования. Государственная власть федерального и регионального уровней не имеет права прямо вмешиваться в деятельность местного сообщества по решению задач, связанных с его интересами. Контроль деятельности местных органов в рамках этой модели осуществляется преимущественно косвенным путем: через центральные министерства и судебные органы.

Для данной модели характерна возможность избрания ряда должностных лиц. Например, в ряде штатов США могут быть избраны или назначены шериф, налоговый инспектор, коронер и др. Характерно отсутствие па местах полномочных представителей центральных властей.

Континентальная (французская) модель отличается сочетанием прямого государственного управления и местного самоуправления. Сторонники данной модели доказывали, «что предметы ведения, включенные в компетенцию местного самоуправления, входят и в задачи государственного управления. И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления»^[5]. Представители центральной администрации осуществляют опеку деятельности местных представительных органов, а также выполняют другие функции общенационального характера. Местные органы могут принимать участие в осуществлении власти на общенациональном уровне. Например, во Франции муниципалитеты принимают участие в выборах сената.

Между тем постепенно различия между двумя моделями в развитых демократиях становятся все менее существенными, когда основой местного самоуправления являются представительные органы, формируемые гражданами в результате свободных и конкурентных выборов.

• [1] Глазычев В. Л. Местное самоуправление, характеристика ситуации на середину 2011 г. // Тезисы в рамках подготовки стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года. URL: 2020strategy.ru/gl2 (дата обращения: 11.11.2014).
• [2] Социальное партнерство и развитие институтов гражданского общества в регионах и муниципалитетах: практика межсекторного взаимодействия / под ред. Л. Е. Шадрина. М.: Агентство социальной информации, 2008.
• [3] См.: Лексин И. В. Трансформация конституционной концепции: от местного самоуправления к государственному управлению на местном уровне // Государственное управление. Электронный Вестник. 2011. № 29.
• [4] Барабашев Г. В. Местное самоуправление — трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во МГУ. 1996. С. 292.
• [5] Постовой Н. В., Таболин В. В., Чериогор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. М.: Юриспруденция, 2011. С. 93.