Основы административного и информационного права

В результате изучения главы студент должен:

знать

• • систему действующего административного и информационного законодательства;
• • виды общественных отношений, регулируемых административным правом;
• • административно-правовой статус субъектов административного и информационного права;
• • понятие, признаки, юридический состав административного правонарушения;
• • критерии отграничения административного правонарушения от иных видов противоправных деяний;

уметь

• • анализировать источники (формы выражения) административного права;
• • использовать нормативные предписания при решении вопросов в государственных органах;

владеть

• навыками правильного толкования и компетентного применения норм административного права в конкретных жизненных ситуациях.

Административное право в правовой системе Российской Федерации (общая характеристика). Предмет и метод административного права.

Регулятивной сферой административного права, отличающей предметные особенности его правового пространства, является государственное управление, в рамках которого субъекты исполнительной власти повседневно руководят хозяйственно-экономическими, социальнокультурными и административно-политическими процессами, осуществляя возложенные на них управленческие функции. Понятие административного права многогранно. По своему терминологическому содержанию оно обобщает четыре смысловых значения: во-первых, — отрасль права, во-вторых, — отрасль законодательства, в-третьих, — область научного знания в правоведении, и в-четвертых, — учебная дисциплина.

Административное право как отрасль права представляет собой систему юридических норм, совокупность которых регулирует общественные отношения в сфере государственного управления, складывающиеся в процессе организации и реализации исполнительной власти. Выражая сущность государственного интереса и социально значимых целей упорядочения общественных отношений в сфере государственного управления, оно относится к отраслям публичного права.

Как и любая другая отрасль, административное право образует собственную систему, а также имеет своеобразный предмет и метод регулирования. Свое объективное выражение оно находит в одноименном законодательстве. Внешним выражением норм этой отрасли являются административное и административно-процессуальное законодательство, определенные Конституцией РФ как самостоятельные отрасли системы законодательства России.

Совокупность общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления, которые возникают, изменяются и прекращаются в процессе организации и функционирования исполнительной власти составляет предмет административного права. Эта группа отношений непосредственно связана с государственноуправленческой деятельностью, а потому и именуется обобщенно управленческими.

В предмет административно-правового регулирования входят не все управленческие отношения. Например, отношения по управлению негосударственными формированиями (частными предприятиями и т. п.) не имеют административно-правового характера, а потому не подпадают под соответствующее регулирование. В то же время нормы административного права оказывают свое регулирующее воздействие на деятельность негосударственных формирований, что особенно заметно в случаях, когда последние взаимодействуют с государственными органами и их должностными лицами. Примерами подобного взаимодействия могут быть обращения за совершением государственно значимых действий частных лиц (постановка на воинский учет, выдача паспорта гражданина, регистрация нрава и т. п.) либо организаций, выступающих юридическими лицами (постановка на налоговый учет, внесение изменений в единый реестр юридических лиц и т. п.). С другой стороны, не все отношения с участием органов исполнительной власти подвергаются административно-правовому регулированию, а значит, не все они включаются в предмет административного права. Например, приобретая имущество, тот или иной государственный орган фактически совершает имущественную сделку в соответствии с нормами гражданского права.

Заключение

подобных сделок, т. е. участие в гражданскоправовых отношениях, разумеется, не входит в содержание действий по реализации исполнительной власти. При этом участие органов исполнительной власти в совершении сделок гражданско-правового характера также может иметь специальное регулирование, обусловленное особым статусом этих органов, проистекающим из природы их публично-властной деятельности. Так, закупки товаров и услуг для государственных нужд регулируются специальным федеральным законом, направленным на исключение коррупции. Поэтому, определяя предмет административного права, следует иметь в виду указанные исключения.

Многообразие управленческих отношений, отнесенных к предмету административного права, предполагает выделение их наиболее типичных видов. В зависимости от особенностей субъектов, выступающих сторонами в управленческих отношениях, выделяются те, которые складываются между:

• — соподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на различном организационно-правовом уровне (например, вышестоящими и нижестоящими);
• — несоподчиненными субъектами исполнительной власти, находящимися на одинаковом организационно-правовом уровне (например, федеральными министерствами, администрациями равностатусных субъектов Федерации);
• — субъектами исполнительной власти и находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными объединениями (корпорациями, компаниями и т. п.), предприятиями, учреждениями;
• — субъектами исполнительной власти и нс находящимися в их организационном подчинении (ведении) государственными организациями, предприятиями, учреждениями (например, по вопросам финансового контроля, административного надзора и т. п.);
• — субъектами исполнительной власти и исполнительными органами местного самоуправления (например, по вопросам исполнения переданных полномочий);
• — субъектами исполнительной власти и негосударственными хозяйственными и социально-культурными объединениями, предприятиями, учреждениями (например, коммерческими структурами и т. п.);
• — субъектами исполнительной власти и общественными объединениями (например, общественными фондами, политическими партиями, профсоюзами);
• — субъектами исполнительной власти и гражданами.

Управленческие отношения, регулируемые нормами административного права, в зависимости от конкретных целей их возникновения, можно подразделить на две группы: внешние и внутренние. Внешние отношения связаны с непосредственным воздействием на объекты, не входящие в систему органов исполнительной власти, например, на общественные объединения, коммерческие структуры, включая индивидуальных предпринимателей. Внутренние (или внутриорганизационные) отношения возникают в связи с формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением служебных обязанностей, прав и ответственности между работниками аппарата органа управления и т. п. Подобные управленческие отношения возникают не только при осуществлении деятельности органов исполнительной власти, но и по поводу функционирования аппаратов органов законодательной, судебной власти, иных государственных органов.

Если предмет административного права позволяет очертить сферу правового регулирования данной отрасли права, то его метод устанавливает совокупность средств, приемов и способов регулирования управленческих правоотношений. Метод административного права выражает характер и юридическое содержание властного воздействия государства на волю и поведение участников административно-правовых отношений. Применение компетентными субъектами публичной власти в комплексном сочетании юридических приемов, средств и способов позволяет обеспечить достижение практических результатов в государственно-управленческой деятельности с учетом соблюдения требований законности, необходимой целесообразности и социальной эффективности. Как и в других отраслях права, здесь используются два основных метода, выражаемых в трех формах: 1) обязывание в формах предписания либо запрета; 2) управомочивание в форме дозволения. Для административного права, использующего методы регулирования, свойственные всем (или, по крайней мере, многим) отраслям права, характерны свои специфические методы:

• — власти-подчинения (прямого распорядительства). Отношения в рамках административного права строятся на подчинении одного их участника другому (например, в применении мер административной и дисциплинарной ответственности, во многих управленческих отношениях в хозяйственно-экономической, социально-культурной, административно-политической сферах);
• — рекомендаций. Рекомендации субъекта управления приобретают юридическую силу при условии принятия ее другим участником управления (например, рекомендация средствам массовой информации исключить из программы вещания развлекательные передачи в дни траура, объявляемого в стране или в субъекте Федерации);
• — согласования. Регулирует отношения между участниками, не находящимися между собой в подчинении (например, согласительные процедуры между администрацией края или области и органами местного самоуправления по вопросам работы предприятий и учреждений связи, транспорта и др.);
• — равенства. Субъекты, находящиеся на одном уровне государственного механизма, предпринимают совместные действия, например, в форме административного договора.

Суть методов административно-правового регулирования управленческих отношений заключается в следующем:

• — установление определенного порядка действий — предписание к действию в определенных условиях и надлежащим образом, предусмотренным соответствующей административно-правовой нормой (например, КоАП РФ устанавливает, что наказания могут быть наложены не позднее двух месяцев со дня совершения административного правонарушения);
• — запрещение определенных действий — установление запрета, основанного на потенциале государственного принуждения под угрозой применения соответствующих средств юридического воздействия (например, законодательство запрещает направлять жалобы на рассмотрение должностным лицам, чьи действия обжалуются, т. е. являются предметом жалобы; при этом виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность);
• — предоставление возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов должного поведения (жесткое дозволение), что зачастую рассчитано на регулирование поведения должностных лиц, которые не вправе уклоняться от такого выбора. Например, уполномоченное лицо обязано проявить самостоятельность при решении вопроса о применении к административному правонарушителю той или иной предусмотренной законом меры административного наказания;
• — предоставление возможности совершать либо не совершать по своему усмотрению действия, предусмотренные административно-правовой нормой в определенных ею условиях (мягкое дозволение), имеющее место, как правило, при реализации субъективных прав, когда, например, гражданин сам решает вопрос, будет ли он подавать жалобу на противоправные с его точки зрения действия должностного лица, или предпочтет оставить их без обжалования.

Наиболее характерно для метода административного права использование предписания, т. е. прямых средств распорядительного свойства, что предполагает односторонность волеизъявлений одного из участников административных властеотношений. Свое выражение они находят в том, что одной стороне административных отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая является обязанной. В то же время методу административного права свойственно использование дозволения. Фактически же дозволительные варианты управляющего воздействия обладают всеми чертами официального разрешения на совершение определенных действий. В условиях рыночных отношений комплекс разрешительных средств метода административно-правового регулирования приобретает перспективу дальнейшего расширения практической востребованности.

Таким образом, многогранность предмета регулирования и сложная структура общественных отношений в сфере государственного управления обуславливает множественность и вариативность административно-правовых методов. Административное право как отрасль публичного права, регулирующая отношения, одним участником которых всегда выступает орган (должностное лицо), наделенный юридически властными полномочиями, использует преимущественно метод централизованного императивного регулирования, иногда дополняемый элементами диспозитивности. Императивный метод рассчитан на отношения, участники которых не равны и на односторонность юридически властных волеизъявлений. Но поскольку, государственно-управленческая деятельность предполагает и возможность возникновения отношений горизонтального типа, когда субъекты обладают равным объемом властных полномочий либо не находятся в служебном подчинении, используется децентрализованный способ, позволяющий сторонам действовать по своему усмотрению, но обязательно в рамках условий, предусмотренных административно-правовой нормой. Степень использования отраслью права того или иного средства в общем объеме правового регулирования определяется особенностями предмета данной отрасли права. Механизму административно-правового регулирования, отличающемуся высокой степенью императивности, в большей мере присущи централизованные обязывания в форме предписаний и запретов. Во всех вариантах регулирующего воздействия административное право проявляет себя властно, независимо от конкретной формы выражения властности (предписания, запрета или дозволения).