Использование стратегического управления в системе местного самоуправления

ОГЛАВЛЕНИЕ Введение

Глава 1. Методология стратегического планирования в органах местного самоуправления

1.1 Сущность стратегического планирования на муниципальном уровне

1.2 Принципы и этапы стратегического планирования

1.3 Характеристика основных элементов стратегических планов Глава 2. Практические вопросы осуществления стратегического планирования в муниципальных образованиях

2.1 Сравнительный анализ стратегических планов развития городов Екатеринбурга и Тюмени

2.2 Проблемы при разработке документов стратегического планирования Заключение Источники, использованные в работе.

Введение

Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие знаменовалось в России разрушением прежней неэффективной системы жесткого директивного планирования, что имело следствием известную дезорганизацию как в экономике страны, так и в городском хозяйстве. Напротив, в городах развитых европейских стран и США усилился интерес к стратегическому планированию как средству объединения усилий частного и общественного секторов в достижении определенных целей развития города. Почти все города и крупные, и малые стали разрабатывать стратегии развития, стратегические концепции развития, стратегические планы или экономические стратегии.

Западные города, начиная с конца семидесятых, все в большей мере осознавали важность определенного воздействия на рыночные процессы в местной экономике и использования элементов планирования развития городов. Российские местные власти, напротив, по мере приватизации теряли рычаги прямого административного управления экономикой, отказывались от директивных планов социально-экономического развития в пользу рыночных механизмов Статья 01−03−04 «Стратегический план Санкт-Петербурга», Леонтьевский центр, http://www.rayter.com/Ar010304.htm.

Степень разработанности проблемы. Значительный вклад в разработку теории стратегического управления внесли известные отечественные ученые А. Г. Аганбегян, О. Т. Богомолов, П. Г. Бунич, А. Г. Гранберг, Т. И. Заславская, Л. В. Канторович, В. В. Кулешов, Д. С. Львов, С. С. Шаталин и др. В то же время в ряде западных государств концепции стратегического планирования были творчески переработаны в трудах зарубежных ученых-экономистов И. Ансоффа, П. Дракера, Ф. Котлера, В. В. Леонтьева, П. Портера, Дж. Стрикленда, А. А. Томпсона и др. Она эффективно реализуется в США, Японии, Германии, Франции, Швеции и других странах Стратегическое управление — Регион Город Предприятие Под ред. Д. С. Львова, А. Г. Гранберга, А. П. Егоршина.- М, 2004. — с.335.

Целью исследования является определение теоретических методологических основ стратегического планирования в органах местного самоуправления, а также выявление практических проблем в процессе осуществления стратегического планирования. Данная цель обусловила постановку следующих практических задач: отразить концептуальные подходы к стратегического планированию в муниципальных образованиях, определив предпосылки и необходимость стратегического планирования, этапы и принципы стратегического планирования, базисные элементы городских стратегий, проанализировать стратегии городов на примере г. Екатеринбурга и г. Тюмени по ряду показателей, описать сильные и слабые стороны данных стратегических документов. Кроме того, одной из практических задач является выявление характерных проблем, которые возникают у органов местного самоуправления при разработке стратегических документов в т. ч. в г. Екатеринбурге Объектом исследования является система стратегического планирования в муниципальном образовании.

Предметом исследования являются механизмы разработки и реализации стратегии муниципального развития.

Теоретическая база исследования составляют концепции и теоретические положения, представленные в трудах отечественных и зарубежных авторов в области разработки стратегии и стратегического планирования развития городов.

Эмпирической базой исследования являются данные материалы из периодических источников и сети Интернет, а также законодательные и нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, акты муниципальных образований в области стратегического планирования.

Аргументация выводов осуществлялись с применением монографических, логических и аналитических методов.

Глава 1. Методология стратегического планирования в органах местного самоуправления

1.1 Сущность стратегического планирования на муниципальном уровне

Причины перехода к практике стратегического планирования зарубежных городов можно охарактеризовать следующим образом Жихаревич Б. С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке стратегического плана Санкт-Петербурга. // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сборник., Санкт-Петербург, 2003:

1) Глобализация процессов развития;

2) Усложнение внутренней и внешней среды городов;

3) Усиление социальных конфликтов и проблем, из них традиционно:

— рост безработицы;

— поляризация доходов и возможностей населения;

— дифференциация социальных статусов населения;

— снижение занятости в отраслях промышленности (в 80е годы до 30%).

4) Стремление продвинуться в решении городских классических проблем, в т. ч.: улучшение инфраструктуры города (транспортной и иной инфраструктуры);

5) Возрастание роли муниципального управления в процессе принятия решений в государстве;

6) Кризис теории планирования и управления территориями.

В обычной практике городские власти видели своим основным политическим вопросом формирование годового бюджета, задающего ключевые параметры деятельности органом местного самоуправления. Недостаточность такого подхода выявилась, во-первых, в связи с ускорением и усложнением процессов развития, во-вторых, в связи с распространением общественно-частного партнерства, потребовавшего координации усилий множества организаций и задания определенного направления приложения усилий.

Стратегическое планирование в современных условиях — это самостоятельная функция управления, особый вид управленческой деятельности, состоящий в разработке стратегических решений, предусматривающих выдвижение таких целей и стратегий поведения объектов управления, реализация которых обеспечивает их эффективное функционирование в перспективе, быструю адаптацию к изменяющимся условиям внешней среды Тургель И. Д., Батишевская В. Б. Стратегическое территориальное планирование как программно — целевой метод управления социально — экономическим развитием региона // ЧиновникЪ. — № 2. — 2004. Возможность адаптироваться в случае изменений отличает систему стратегического планирования от системы обычного долгосрочного планирования, с которой ее часто ошибочно ассоциируют.

В отличие от текущего, стратегическое планирование предполагает учет влияния внешней среды на современное и будущее состояние муниципального образования, его сильных и слабых сторон (недостатков и преимуществ) и активное использование этой информации для определения стратегии развития Стратегическое планирование социально-экономического развития муниципальных образований в современных условиях. Ткачев С. А., Нестерова Е. В. // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета — № 3. — 2009.

Осознавая остроту современных социально-экономических проблем, органы местного самоуправления приходят к пониманию необходимости разработки стратегий, ориентированных на решение проблем занятости, экономического развития и обновления городов. В качестве целей разработки стратегии на муниципальном уровне обычно называют следующие:

* выработка общего понимания происходящих в экономике изменений и единой позиции по отношению к ним;

* определение вектора развития экономики муниципального образования;

* выяснение в результате дискуссий и обмена информацией наиболее вероятного поведения государственных, общественных и частных организаций, действующих в сфере экономической политики;

* определение формата совместной работы по укреплению экономического потенциала жителей города и местных предприятий;

* содействие субъектам экономической политики в принятии ими конкретных решений, позволяющих повысить целенаправленность и скоординированность действий.

Как видим, среди мотивов формулирования стратегии доминирует потребность в лучшей координации и нацеленности действий различных субъектов, работающих в сфере экономической политики. С одной стороны, стратегия должна помочь местному бизнесу получить представление о деятельности властей в сфере экономики, приоритетных направлениях, которые будут поддерживаться и стимулироваться. С другой стороны, стратегия должна нацелить работу многочисленных институтов, занятых реализацией экономической политики. То есть стратегия рассматривается как средство координации усилий и достижения взаимопонимания. В Великобритании наличие годового плана действий в экономической сфере является обязательным для местных властей по закону.

Определенную роль в актуализации разработки стратегических планов в российских городах (например, в Санкт-Петербурге) сыграла настоятельная необходимость привлечения заемных средств международных финансовых институтов.

Объекты и субъекты стратегического управления С позиций системного подхода город как объект стратегического управления можно рассмотреть как совокупность пяти взаимосвязанных макроподсистем. В состав каждой из них входит несколько подсистем, обеспечивающих решение задач стратегического управления городом, выделенных по признаку отрасли экономики или предмету управления. Взаимосвязь макрои подсистем проиллюстрирована на схеме Стратегическое управление — Регион Город Предприятие Под ред. Д. С. Львова, А. Г. Гранберга, А. П. Егоршина.- М, 2004. — с.337.

Однако, это — не единственный подход. Помимо группы объектов выступать объектом стратегического управления в городе могут территория муниципального образования или муниципальное хозяйство Курс лекций по стратегическому менеджменту, Колесникова К. И., УРАГС, Екатеринбург, 2010. Подход к выделению территории муниципального образования в качестве объекта стратегического управления в городе часто критикуется из-за разнородности объектов, находящихся на территории муниципального образования, относящихся к различной подведомственности.

Субъект стратегического управления является сложным, так как представлен разными субъектами по составу и функциям Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н. Б. Костина. — Екатеринбург, 2007. — С.169.:

— субъекты-заказчики (население, органы местного самоуправления, бизнес сообщество, общественные организации);

— субъекты-исполнители (специальные ораны, созданные для исполнения решений субъекта-заказчика). Как, например, в Санкт-Петербурге Генеральный Совет по стратегическому планированию — высший орган системы стратегического планирования, образуется для обсуждения и утверждения всех ключевых решений, связанных с разработкой и реализацией Стратегического плана. Или орган, руководящий работами по разработке и реализации стратегического плана — Исполнительный комитет стратегического плана Организационные структуры стратегического планирования: Жихаревич Б. С. /По материалам семинара «Основы территориального стратегического планирования на принципах широкого общественного участия», 28.06 — 01.07.

1.2 Принципы и этапы стратегического планирования Стратегические планы, планы мероприятий и отраслевые планы должны гибко реагировать на меняющиеся условия и максимально учитывать интересы всех участников. Поэтому процесс планирования, установления целей и анализа организуется так, чтобы привлечь возможно более широкий круг лиц и организаций. Для этого необходима активная позиция города как лидера и координатора. Очень важная роль в рассмотренных стратегия отводится принципу партнерства. Признано, что успешной сегодня может стать только всеохватывающая политика, объединяющая различные уровни власти, частный сектор и местное население, предполагающая региональное партнерство и международное сотрудничество между городами.

В общем виде стратегическое управление городами предполагают следование ряду принципов: целенаправленности (прописание целевых ориентиров и их обеспеченность ресурсами), социальности (первостепенность интересов населения, обеспечение определенного качества жизни), комплексности, адаптивности, эффективности (достижение желаемого результата при минимуме затрат), минимизации риска, баланса интересов (между текущими задачами и задачами развития, между отраслями и территориями), легитимности (соответствие законам и соблюдение процедур утверждения), демократичности (отрытости), профессионализма, принципа «первого руководителя» (участие первых ли города), партнерства, единства объекта стратегического управления, единства субъекта стратегического управления, трактовки стратегического плана как единства целей и средств достижения Стратегический менеджмент: Учебное пособие/В.А.Костин, Н. Б. Костина. — Екатеринбург, 2007. — С.169.

Для разработки стратегий города используют схожие подходы, перенимая друг у друга схемы построения стратегии. В основе большинства западных подходов лежит теория конкурентности М. Портера и активное участие в разработке стратегии высших учебных заведений.

В муниципальных структурах применяются следующие алгоритмы стратегического планирования Теоретические проблемы стратегического планирования в экономических системах. Шогенов Б. А., Жемухов А. Х. Экономический вестник Ростовского государственного университета, 2007, том 5, н-р 2, часть 2 — с. 357.

Многоступенчатое планирование, используемое агентствами городского развития США.

В Канаде получила распространение методология метрополитенского планирования, предложенная Ф. Хейвудом, состоящая из 6 ступеней.

Коротко эту схему можно сформулировать как «Обзор — анализ — план». Последствием принятия такой методологии стал триединый процесс диалога, в котором участвовали политики, определяющие цели и приоритеты, население, на чью жизнь стратегические планы оказывают непосредственное воздействие, и специалисты-профессионалы, призванные собрать и проанализировать информацию и сделать соответствующие рекомендации.

Алгоритм стратегического планирования, разработанный экспертами РНЦГМ и Института социально-экономического проектирования РАН и реализованный при формировании стратегического плана г. Тольятти Самарской области:

1. Анализ внутренних закономерностей развития города (причины возникновения городского поселения, выполняемых им традиционных функций, исследование комплекса отраслей специализации, экономических связей города; выявление и осмысление причинно-следственных связей, обусловивших направление социально-экономического развития города).

2. Анализ стартовых условий развития города, обусловленных факторами местного характера:

1) качество жизни населения (продолжительность жизни населения и состояние общественного здоровья, уровень жизни и образ жизни");

2) величина и эффективность использования накопленного (стартового) на территории социально-экономического потенциала, в т. ч.

— базовые ресурсные потенциалы развития (природно-ресурсный, экономико-географический, демографический);

— потенциалы, обеспечивающие развитие города (трудовой, производственный, научно-инновационный, социально-инфраструктурный, бюджетный, инвестиционный, экспортно-импортный);

— потенциалы готовности к социально-экономическим преобразованиям (социально-психологический, нормативно-правовой, научно-методический);

3) экологическая обстановка на территории города;

4) экономическая ситуация (структура экономики, институциональные преобразования в экономической сфере, функционирование рыночных механизмов и инфраструктурное обеспечение, формирование конкурентной среды и благоприятного хозяйственного климата; выявление основных тенденций в указанных направлениях развития экономической сферы);

5) состояние системы городского самоуправления (правовое обеспечение деятельности, диспропорции в организационных структурах управления, уровень профессиональной подготовки персонала, регламентированность взаимодействия различных ветвей городской власти и отдельных звеньев аппарата исполнительной власти);

3. Анализ внешних факторов, определяющих перспективное социально-экономическое развитие города (классифицируются по иерархическим уровням управления: межмуниципальный, региональный, межрегиональный, федеральный; предполагает выявление интересов у субъектов управления различных уровней к роли конкретного города в системе территориального разделения труда, исследование влияния новой геополитической и геоэкономической обстановки на процессы развития города).

4. Разработка системы государственных минимальных социальных стандартов и их оценка:

1) система минимальных муниципальных социальных стандартов;

2) предложения по системе муниципальных стандартов качества жизни (целей социального развития).

5. Интегральная оценка исходной социально-экономической ситуации (сводная таблица, включающая основные факторы внутреннего характера, которые определяют сложившуюся ситуацию в различных отраслях и сферах жизнедеятельности города).

6. Выявление и систематизация предпосылок и ограничений перспективного развития города (на основе результатов исследований пп. 1, 3, 5).

7. Генерация вариантов стратегического выбора города (информационной базой являются пп.4, 6).

8. Комплексная оценка вариантов стратегического выбора города (экспертная оценка).

9. Определение варианта (вариантов) стратегического выбора города.

Список методологических подходов на этом не исчерпывается. Общая методология стратегического планирования, которая находит свое отражение в большинстве городских стратегий предполагает проведение предпланового анализа, SWOTанализа, определение миссии и целей, формулировку показателей и способов достижения целей, разработку конкретных (ой) программ (ы) для стратегического плана, реализацию стратегического плана и мониторинг достижения целей.

1.3 Характеристика основных элементов стратегических планов

Миссия города Важным базисным элементом стратегического планирования в городе является миссия города. Встречается, что миссию города отождествляют с миссией органов местного самоуправления, а расхожее понимание основной миссии органов местного самоуправления как «предоставление услуг в общественном секторе» и, соответственно, в качестве основного показателя эффективности деятельности муниципалитетов — «качество предоставляемых населению услуг» ведет к определениям миссии города типа «обеспечить предоставление качественных общественных услуг, которые повысят безопасность, улучшат здоровье и качество жизни жителей» или «создавать, адаптировать и продвигать в Россию формирующиеся североевропейские стандарты качества жизни людей и эффективности экономики города Стратегический план развития города Петрозаводска до 2010 года». Чаще всего это формулируется как «Улучшение качества жизни всех слоев населения города» и т. п. Во-первых, предоставление качественных услуг может быть квалифицировано, от силы, как один из механизмов или инструментов реализации миссии муниципалитетов в отношении населения, а сама миссия, в свете нынешних российских реалий, более интересно и перспективно формулируется как, например, эффективное комплексное развитие муниципальных образований.

Существует множество определений миссии города, с той или иной стороны характеризующих это понятие. Миссия города это Подходы к определению миссии и главной цели развития в стратегических планах городов. И. Динисламов // http://www.citystrategy.leontief.ru/about/strkaz.zip:

1) документ, устанавливающий связку, ориентирующий в едином направлении интересы и ожидания тех людей, которые воспринимают город изнутри, и тех, кто воспринимает его снаружи. Миссия придает действиям людей осмысленность и целенаправленность, позволяющие им лучше видеть и осознавать не только то, что они должны делать, но и для чего они осуществляют свои действия;

2) оценка полезности города субъектами внешней среды во всех аспектах — экономическом, политическом социальном и др. Оценка этой полезности (миссии, предназначения) города для его внешней среды означает возможность притока в город финансовых, материально-товарных, информационных, энергетических, интеллектуально-трудовых и других потоков. Содержание миссии включает в себя оценку конкурентных преимуществ города в целом, его фирм и корпораций на рынках регионального, национального и других уровней;

3) основная суть развития города, которая показывает, как и какие человеческие потребности удовлетворяются в городе, содержит основные ориентиры, помогающие распределить ресурсы и принимать стратегические управленческие решения.

Значение миссии для городского развития трудно переоценить. В каждом городе установка на улучшение качества жизни населения приобретает свою специфическую форму. Некоторые города, определяя в миссии свое предназначение, опираются на свою производственную специализацию. Например:

Миссия г. Гусь-Хрустальный. Гусь-Хрустальный — Центр российского стеклоделия, город современного уровня жизнеобеспечения Управление развитием муниципального образования (Стратегическое планирование. Территориальное планирование). Учеб. пособие для преподавателя. — М., 2007. — С.374−375.

Миссия города Тольятти. Опираясь на градообразующие предприятия и горожан, мы стремимся создать удобный для жизни город, деловой и культурный центр Поволжья.

Другие города ищут свое предназначение в несколько другом контексте — культурологическом, философском, интеллектуальном, иногда даже романтическом, акцентируя внимание на особом укладе жизни, особом менталитете горожан, сохранении самобытности и т. д. Чаще всего они видят себя как интеллектуальную либо культурную столицу того или иного региона.

Формулировка целей развития в стратегиях городов Нужно понимать, что существует набор целей, практически безальтернативный для любого территориального объекта, отражающий доминирующие общечеловеческие ценности. Поэтом в целях верхнего уровня обычно не бывает больших различий. Это тем более естественно, что документы типа стратегии или концепции носят вынужденно политический декларативный характер. Различия в целях и детализация количественных параметров появляется только тогда, когда речь идет о конкретных задачах более низкого уровня дерева целей. Чаще других называются следующие цели и подцели Жихаревич Б. С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке стратегического плана Санкт-Петербурга. // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сборник., Санкт-Петербург, 2003:

* повышение уровня занятости:

* создание рабочих мест,

* устранение препятствий для вхождения на рынок труда,

* поддержка специфических групп населения (женщины, ущемленные);

* экономическое развитие:

* повышение общего уровня экономической активности,

* улучшение функционирования предприятий,

* укрепление и диверсификация общей структуры экономики,

* устранение слабых мест в отдельных секторах,

* улучшение социальных и культурных услуг,

* повышение способности адаптироваться к переменам в экономике;

* укрепление социального партнерства:

* справедливое распределение эффекта от развития между всеми слоями населения,

* содействие незащищенным социальным группам;

* развитие регионального партнерства:

* усиление целостности и интеграция в регионе;

* обновление отдельных территорий;

* достижение экологической устойчивости экономики города;

* повышение привлекательности города как места для жизни, работы и инвестирования:

* улучшение качество жизни,

* поддержание качество окружающей среды;

* развитие партнерства в реализации стратегии:

* обеспечение активного взаимодействия всех заинтересованных организаций и групп для достижения стратегических целей).

Сходство основных целей не означает идентичности целевых блоков стратегий. Во-первых, приоритетность и значимость вышеуказанных целей различны для разных городов. Кроме того, почти каждый город формулирует свою специфичную цель, как например:

* быть «открытым городом» (для иммигрантов и пр.), международным городом и городом культуры (Амстердам),

* стать «столицей информации ЕС» и «центром транспортных перевозок ЕС» (Кельн),

* развиваться в качестве центра технологических инноваций (Манчестер),

* стать одним из ведущих регионов в сфере внедрения передовых технологий связи (Нюрнберг),

* создать европейский центр высококачественного производства (Брэдфорт),

Такая специфическая цель крайне важна для формирования четкого имиджа города.

В некоторых случаях для построения структуры концепции развития крупного города полезно применять методы системной декомпозиции Чистяков В. М. Прогнозно-аналитические исследования и проектирование сценариев при разработке концепции социально-экономического развития крупного города/Методические материалы. В их совокупности, пожалуй, наиболее высокой конструктивной мощью обладает подход к декомпозиции системы «большой город», основанный на использовании предложенного Л. Г. Шатихиным метода структурных матриц Структурные матрицы и их применение для исследования систем / Л. Г. Шатихин. — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Машиностроение, 1991. Такой подход в начале 90-х годов активно использовалась автором этого метода и его учениками при формировании концепции развития города Киева. Традиционным в системной декомпозиции задач перспективного развития городов, применяемым в концептуальном проектировании для разработки стратегических направлений и оценки их приоритетности, является метод построения «дерева целей». Применение этого метода, прежде всего, требует четкого определения генеральной цели развития системы «большой город» и выбора принципов выделения подцелей. В качестве генеральной цели стратегии развития городов, как в России, так и за рубежом, чаще всего принимается ориентация сообщества на улучшение качества жизни городского населения. Как правило, это общие «лобовые» формулировки типа «Стабильное улучшение качества жизни всех слоев населения города», но иногда цель ставится очень узко, например, повышение средней зарплаты горожан за n лет до уровня m тысяч рублей. В ряде городов генеральная цель при формировании концепции развития определялась как преодоление иммиграции жителей и рост населения за счет мигрантов (например, в 70-х годах в Балтиморе, США), структурная перестройка экономики (80-е годы, Дортмунд, ФРГ), привлечение капиталов (80−90 гг., Мюнхен, ФРГ), реконструкция центральной части города (70-е годы, Миннеаполис, США) и т. п.

Основные направления экономического развития городов, отражаемые в стратегиях. В силу наличия в городах разных условий, приоритетные направления в стратегиях и политике городов различны. Тем не менее, они, как правило, без труда могут быть сведены в несколько групп. Группы частично пересекаются, так как набор групп в городах не одинаков и в разных городах одно и то же направление может быть отнесено, например, либо к содействию экономической деятельности, либо к поддержке малого и среднего бизнеса, либо к поддержке системы образования. Предлагаемая классификация Жихаревич Б. С. Мировой опыт стратегического планирования городов и его использование при разработке стратегического плана Санкт-Петербурга. // Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: Сборник., Санкт-Петербург, 2003 включает 13 направлений, сгруппированных в 4 блока.

Первый блок. Развитие материальной среды производства и жизнедеятельности:

* совершенствование инфраструктуры;

* глобальные проекты обновления и развития;

* локальные проекты обновления и развития.

Второй блок. Создание благоприятных организационных условий для экономического развития:

* поддержка бизнеса;

* поддержка инноваций, распространение технологий;

* содействие занятости;

* содействие малым и средним предприятиям;

* поддержка профессионального образования;

* экологизация экономики (устойчивое развитие).

Третий блок. Поддержание имиджа и развитие кооперации:

* поддержка туризма;

* внутрирегиональная кооперация;

* маркетинг города.

Четвертый блок. Совершенствование управления: совершенствование структуры и методов управления городом.

ГЛАВА 2 ПРАКТИЧЕСКИЕ ВОПРОСЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ СТРАТЕГИЧЕСКОГО ПЛАНИРОВАНИЯ В МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЯХ

2.1 Сравнительный анализ стратегических планов развития городов Екатеринбурга и Тюмени Нормативно-правовое обеспечение стратегических планов. Правовой основой использования методов стратегического планирования и прогнозирования социально-экономического развития Екатеринбурга, как указано в главе «Основные методы разработки стратегии» Стратегического плана Екатеринбурга Стратегический план Екатеринбурга утвержден решением Екатеринбургской городской Думы от 10 июня 2003 г. № 40/6 (с изменениями от 22 января 2008 г.), является Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». В методическом отношении разработчики Стратегического плана развития Екатеринбурга опирались также на «Методические рекомендации по разработке краткосрочных прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований» (Москва, 2002 г.), подготовленные научно-методическим центром «Города России» Минэкономразвития России.

Стратегия развития г. Тюмени Стратегия развития г. Тюмени, утверждена решением Тюменской городской Думы от 26.06.2003 № 410, исследования проведенные для ее разработки, опираются на материалы ненормативного характера, большинство из которых международные источники: «Показатели устойчивого развития: структура и методология.», «Показатели устойчивого развития: теория, методика, практическое использование, Хартмут Боссель», другие методические материалы и отчеты, доклады ООН, Хартия городов Европы по устойчивому развитию и т. п.

В обоих документах по сути отсутствует перечень нормативных правовых актов, на основе которых разработан стратегический план. В качестве правовой основы могли бы быть использованы ратифицированные РФ международные правовые акты, Конституция РФ, федеральное и региональное законодательство, которые бы укрепили соответствие содержания стратегического плана, а именно:

— Декларация прав человека и иные международные документы;

— Конституция РФ;

— ФЗ № 131 «Об общих принципах организации МСУ в РФ» (в части вопросов местного значения);

— иные (локальные) концептуальные документы по стратегическому планированию.

Можно заключить, что стратегический план Екатеринбурга имеет более основательное нормативно-правовое обеспечение, так как цель и подцели стратегии развития города корреспондируют с основными положениями «Стратегии развития Российской Федерации до 2010 года», подготовленной в 2000 г. Центром стратегических разработок, а также с идеями «Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (1996 г.). Основополагающие принципы развития Екатеринбурга находятся в русле требований Европейской Хартии Городов, а также Программы устойчивых городов Центра ООН по изучению населенных пунктов (HABITAT).

Формулировка основных целей развития и миссии города. Под целями стратегического плана, или стратегическими целями, понимаются действия, направленные на решение существующих проблем или уменьшение их остроты.

Декларируемая главная стратегическая цепь развития города Екатеринбурга заключается в «обеспечении достаточно высокого и устойчиво повышающегося качества жизни нынешних и будущих поколений горожан. Качество жизни в стратегическом плане определяется и оценивается по совокупности показателей, характеризующих уровень развития и степень удовлетворения материальных и духовных потребностей населения: сохранение и создание новых рабочих мест; приемлемые денежные доходы; гарантированные качественные услуги здравоохранения, образования и социального обеспечения; хорошее (нормальное) жилье; общественные и досуговые возможности; качество окружающей среды; здоровье человека и продолжительность его жизни и т. п.

Стратегическая цель развития Екатеринбурга осуществляется проведением активной городской политики, направленной на достижение динамического равновесия между различными сферами, секторами и видами деятельности, на обеспечение гражданских прав, наилучших условий жизни и учета интересов всех тех, кто работает или учится в городе, кто посещает его в поисках развлечений, культуры, информации, знаний.

Одним из важных элементов городской политики является обеспечение гармонии между современным градостроительством и сохранением культурно-исторического наследия, интегрирование нового без разрушения старого, поддержание принципа непрерывного устойчивого развития.".

Глобальная цель разбивается на пять подцелей, критерием деления служит сфера деятельности: социальная цель, инновационная, социально-экономическая, хозяйственная и управленческая цели.

«Миссия Екатеринбурга в обозримой перспективе видится, как трансформация города из исторически сложившегося индустриально-хозяйственно-научного центра в современный многофункциональный центр с элементами мирового города, ядром которого станет научно-производственно-финансово-информационный комплекс, способный интегрировать Екатеринбург в глобальную экономику, встроить в новейшие инновационные национальные и региональные процессы и создать комфортную среду обитания для его жителей.»

Цель стратегии развития г. Тюмени сформулирована как «власть, взаимодействуя с бизнесом и населением города, должна стремиться организовать кластер „город, привлекательный для жизни, отдыха, бизнеса“, ориентируясь на „северный“ рынок». Дерево целей развития, в основании которого идея города, привлекательного для определенных категорий населения, содержит цели:

— повысить качество жизни горожан;

— центр привлекательный для определенных категорий населения;

— центр высоких медицинских технологий;

— устойчивое развитие;

— столица нефтегазового комплекса области.

Стратегический план г. Тюмени не формулирует миссии города. Но миссия муниципального управления и не должна обязательно входить в состав стратегического плана, так как она предшествует ему, выполняет роль ориентира при его составлении.

Одно из основных требований к миссии и основным стратегическим целям заключается в том, что они не должны быть расплывчатыми и абстрактными. Миссии в концентрированной форме выражают смысл существования организаций, городов, их предназначение. По стилю и содержанию миссия, должна быть понятной, пригодной к использованию, сочетаться с целями. Однако, миссия Екатеринбурга (трансформация в многофункциональный центр с научно-производственно-финансово-информационным ядром), на мой взгляд, плохо сочетается с главной стратегической целью (обеспечение устойчиво повышающегося качества жизни). Кроме того, миссия Екатеринбурга, имеют весьма общий и слишком объемный характер, не хватает в миссии местной специфики.

Местной специфики хватает в определении цели стратегии развития г. Тюмени, однако, ее формулировка не отвечает простому требованию: ясности и понятности. Что значит ориентация на «северный» рынок? Понятна ли будет любому горожанину, какой кластер, хотят организовать, и что это вообще такое?

Основные направления стратегического плана развития города. Стратегический план г. Екатеринбурга 2005 — 2015 г. г. концентрируется на восьми ключевых, наиболее важных и приоритетных для города направлениях, выявленных на основе анализа конкурентных преимуществ Екатеринбурга, оценки сильных и слабых сторон его развития с учетом тенденций развития России и мирового сообщества. На основе ключевых направлений, охватывающих социальную, экономическую, экологическую и пространственную сферы, предложены 27 программ, которые должны реализовываться через систему конкретных проектов:

Направление 1. Сохранение и развитие человеческого потенциала. Программа: Екатеринбург — здоровый город

Программа: Образование — основа развития, залог успеха

Программа: Город для души: Екатеринбург — культурный, спортивный и туристический центр

Программа: Екатеринбург — город комфортной социальной среды

Программа: Здоровое поколение Екатеринбурга

Направление 2. Реструктуризация экономики города и развитие экономических ресурсов Программа: Новая жизнь крупных заводов. Промышленная политика города

Программа: Екатеринбург — межрегиональный центр инновационной деятельности и инновационных услуг

Программа: Финансовый центр Урала

Программа: Занятость. Развитие трудового потенциала

Направление 3. Развитие среды проживание горожан Программа: Развитие новых форм управления жилищным фондом

Программа: Развитие современных инженерных систем жизнеобеспечения

Направление 4. Развитие рынков товаров и услуг Программа: Производство потребительских товаров

Программа: Аграрный комплекс

Программа: Торговые технологии — современная культура потребления

Программа: Высокое качество услуг — новый уровень обслуживания, новое качество индустрии сервиса

Программа: Екатеринбург — город для бизнеса

Направление 5. Развитие транспорта, складского хозяйства и связи Программа: Международный транспортно-логистический узел

Программа: Магистральная улично-дорожная сеть

Программа: Удобный и доступный общественный транспорт

Программа: Связь — вызов века

Направление 6. Охрана окружающей среды развитие экологической культуры Программа: Оздоровление окружающей природной среды

Программа: Чистый благоустроенный город

Направление 7. Развитие гражданского общества и местного самоуправления Программа: Екатеринбург — столичный город

Программа: Город активных граждан

Программа: Город общественного согласия

Программа: Екатеринбург — безопасный город

Направление 8. Генеральный план Екатеринбурга — город для человека Программа: Генеральный план Екатеринбурга — город для человека

Программа: Современное жилищное строительство

Поскольку при разработке стратегического плана г. Тюмени была использована методика Х. Босселя Показатели устойчивого развития: Теория, метод, практическое использование. Отчет, предоставленный на рассмотрение Балатонской группы / Авт. Х. Боссель. Пер. с англ. Тюмень: Изд-во ИПОС СО РАН, 2001., в городе были структурно вычленены 6 подсистем: индивидуальное развитие, социальная, политическое управление, инфраструктура, экономическая, ресурсы и окружающая среда. Основные проблемы города, выявленные экспертами, стали ориентиром шести основных подсистем. На следующем этапе были определены возможные точки роста и сформированы программы развития города Тюмени. Под «точками роста» города понимались центры, вокруг которых организуется или самоорганизуется более эффективное развитие рассматриваемого направления. Ими для города Тюмени стали:

* город, привлекательный для жизни и бизнеса;

* рынок трудовых ресурсов для северных территорий области;

* финансовый узел;

* торгово-транспортный терминал для доставки грузов на Север;

* центр современных нефтегазовых технологий.

Точки роста объединяют 16 программ.

Выделение основных показателей для оценки инвестиционного потенциала территории.

При оценке инвестиционной привлекательности территорий (как Екатеринбурга, так и Тюмени) не выделены следующие важные, на мой взгляд, индикаторы, или представленные в планах индикаторы не являются полными:

*природно-ресурсный потенциал, который характеризует обеспеченность территории балансовыми запасами основных видов природных ресурсов: минерально-сырьевых, земельных, водных, лесосырьевых, рекреационных;

*трудовой потенциал, который выражается через показатели численности трудоспособного населения, численности экономически активного населения, численности городского населения;

*экономический потенциал — показатель, учитывающий уровень и структуру валового продукта территории, то есть отражающий результат хозяйственной деятельности на анализируемой территории;

*экономическая активность характеризует темпы роста объемов выпуска продукции, а также темпы роста уровня безработицы;

*потребительский потенциал отражает совокупную покупательскую способность населения региона, измеряется среднемесячной заработной платой работников в экономике и соотношением среднедушевого денежного дохода к прожиточному минимуму;

*финансовый потенциал территории характеризуется прибыльностью предприятий, состоянием их дебиторской и кредиторской задолженности, объемом налоговой базы, доходностью бюджета территории;

*показатель хода экономических реформ отражает степень развития ведущих институтов рыночной экономики и выражается через количество кредитных организаций, величину доли частных и смешанных предприятий, а также величину среднедушевого размера бюджетных доходов на развитие экономики.

Выделение основных показателей для оценки инвестиционного риска территории. Риски и неблагоприятные факторы развития обозначены в аналитической части планов, как например: неопределенность, непредсказуемость в экономической деятельности, слабая защищенность субъектов экономических отношений, угрозы города в SWOT-анализе (план Екатеринбурга), или риски в развитии выделенных в плане Тюмени программ развития (доля нелегальной неконтролируемой миграции).

Но показатели для оценки инвестиционного риска территории отсутствуют в стратегических планах обоих городов.

Наиболее известной и часто цитируемой комплексной оценкой инвестиционной привлекательности является рейтинг журнала Euromoney Ветлугин С. Ю. — Международные рейтинги, влияющие на оценку инвестиционной привлекательности экономики / Евразийский международный научно-аналитический журнал Проблемы современной экономики, Номер N ½ (13/14), 2005, на основе которой дважды в год (в марте и сентябре) производится оценка инвестиционного риска и надежности стран. Для оценки используется девять групп показателей:

*эффективность экономики;

*уровень политического риска;

*состояние задолженности;

*неспособность к обслуживанию долга;

*кредитоспособность;

*доступность банковского кредитования;

*доступность краткосрочного финансирования;

*доступность долгосрочного ссудного капитала;

*вероятность возникновения форс-мажорных обстоятельств.

Экстраполяция данных показателей на уровень территории (города) могла бы существенно улучшить качество стратегического плана.

Сильные стороны стратегических планов развития городов.

а) Использование передового российского и международного опыта

Екатеринбург. Учет результатов «научных исследований, проводимых специалистами в области стратегического менеджмента, городского планирования и управления, охватывает практические достижения и опыт стратегического планирования, имеющийся у отечественных и зарубежных городов, в частности Санкт-Петербурга, Новосибирска, Нижнего Новгорода, Челябинска, Лиона, Бирмингема. … Тематические группы при работе над составлением стратегического плана развития Екатеринбурга использовали набор системы показателей, предлагаемой международной организацией HABITAT».

Тюмень. «За основу разработки комплекса показателей оценки устойчивого развития г. Тюмени принята методология ООН. Это позволило выполнить работу на современном уровне, используя международный опыт и сравнение с различными городами мира».

б) Использование принципа профессионализма Екатеринбург. На первом этапе исследований была проведена организационная работа, направленная на создание тематических (рабочих) групп по направлениям социально-экономического развития города (всего было создано 26 рабочих групп). Для обсуждения результатов первого этапа были проведены Межрегиональный научно-практический семинар «Стратегия развития Екатеринбурга: цели, задачи, направления, механизмы реализации» и Международная научно-практическая конференция «Российские города на пороге XX в.: теория и практика стратегического управления».

Тюмень. Для анализа исходной ситуации в городе была подобрана группа экспертов, состоящая из ведущих ученых города, специалистов предприятий, представителей администрации, экологических служб и общественных организаций.

в) Использование принципа легитимности Екатеринбург. Принятая в Екатеринбурге схема стратегического планирования подразумевает, что Программный совет является единственной легитимной структурой, осуществляющей экспертизу стратегических направлений, программ и проектов, в силу принципиально максимальной представленности в нем общественности. Любой горожанин, занимающий активную гражданскую позицию, или творческий коллектив, имеющий уже готовые разработки, или желающий поучаствовать в написании или экспертизе плана, могут реализовать свои намерения, подав соответствующее заявление.

Все пожелания, рекомендации и заявки принимаются в письменном виде в специально созданном органе — Секретариате. Такой механизм позволяет создать в нашем городе эффективный механизм общественно-частного партнерства.

Программный совет является достаточно объемной и сложной структурой, т.к. включает в себя представителей от четырех условных общественных групп города (Экспертных советов — наука, общественность, бизнес, администрация), которые делятся по стратегическим направлениям плана развития города. Созданы графики рабочих встреч отдельных направлений, круглых столов каждого из экспертных советов. Рассматриваются возможности совместных совещаний представителей разных направлений. Определенные организационные сложности обусловили необходимость создания в рамках Программного совета таких органов, как Координационный совет и Правление. Правление возглавляется мэром города, а в его состав входят руководители экспертных советов от науки, бизнеса, общественности и администрации. Кроме того, для увязки мероприятий Стратегического плана с деятельностью областных властей в состав Правления Программного совета включаются представители Правительства Свердловской области.

г) Аналитическое обеспечение стратегического планирования

В обоих городах проведен предплановый анализ, анализ сильных, слабых сторон, возможностей и угроз (SWOT). В Тюменском плане дополнительно проанализировано качественное влияние возможностей и потенциальных угроз на точки роста по подсистемам.

д) Количественные показатели Тюмень. По всем точкам роста установлены четкие количественно измеряемые показатели.

Слабые стороны стратегических планов развития городов.

а) Аналитическое обеспечение стратегического планирования

Екатеринбург. Анализ микроокружения ограничивается списком слабых и сильных сторон организации, а также угроз и возможностей. Он не устанавливает связей факторов микроокружения, что можно было достичь путем составления матрицы SWOT. На каждом из полей матрицы разработчики стратегического плана должны были рассмотреть все возможные парные комбинации сильных и слабых сторон с возможностями и угрозами и выделить те, которые должны быть учтены при разработке стратегии города.

Екатеринбург и Тюмень. Отсутствие других видов анализа внутренней среды (отраслевого анализа, например), ПЕСТ-анализа политических и структурных изменений муниципального и регионального уровня, которые могут оказать влияние на развитие города, моделирование потенциальных результатов их воздействия, а также адекватной оценки.

б) Комплексная оценка вариантов стратегического выбора Екатеринбург и Тюмень. Отсутствуют варианты влияния тенденций, выявленных в SWOT анализе (наличие 3х вариантов развития города: пессимистический, оптимистический, инерционный). Риски и неблагоприятные факторы развития, которые обозначены в аналитической части документов, не стали базой для проигрывания разных сценариев развития города.

Не сформулированы показатели достижения основной стратегической цели (показатели сформулированы только по направлениям стратегического плана), не сформулированы контрольные параметры.

в) Финансирование стратегических планов Екатеринбург. Согласно Отчету об исполнении расходов бюджета города за 2009 год в 2009 году были произведены расходы на реализацию 12 целевых программ:

1. Программа защиты населения и территории муниципального образования «город Екатеринбург» от пожаров, аварий, катастроф, стихийных бедствий и совершенствование гражданской обороны на период 2008 — 2010 гг.

2. Программа «Развитие улично-дорожной сети в муниципальном образовании „город Екатеринбург“ на 2008 — 2010 годы»

3. Программа информатизации муниципального образования «город Екатеринбург» («Электронный Екатеринбург») на 2005 — 2013 годы

4. Программа «Развитие и поддержка малого и среднего предпринимательства в муниципальном образовании „город Екатеринбург“ на 2008 — 2010 годы»

5. Программа «Переселение жителей муниципального образования „город Екатеринбург“ из ветхого и аварийного жилищного фонда на 2005 — 2010 годы»