История и система законодательства Российской Федерации о средствах массовой информации

История законодательства о СМИ в России

Возникновение русской журналистики в начале XVIII в. обусловлено потребностью общества и государства, ростом национального самосознания и культуры. К середине XVIII в. русская журналистика становится равнозначной европейской печати, а к XIX в. в России складывается гибкая система печати, отвечающая требованиям читателей. Для русской печати того времени характерно критическое отношение к власти, т.к. она складывалась как самостоятельный институт. Подобная ситуация не могла быть проигнорирована властями и правительство использует законодательство о средствах массовой информации с целью ограничения свободы слова, то есть по сути изначально законодательство о СМИ развивалось как «цензурное» право.

Павел Первый впервые устанавливает официальную правительственную цензуру, назначает цензоров — чиновников управы благочестия (по существу — полицейских), устанавливает жесткий регламент на издание новых газет и журналов, ограничивает объем политической информации в существующих изданиях, в официальных же и промонархических изданиях запрещает обсуждение остросоциальных тем. Александр Первый, вступив на престол, несколько облегчает положение прессы и литературы: вновь разрешается ввоз книг из других стран, снова открываются частные типографии, цензура перешла в ведение Министерства просвещения, то есть университетов, вместо цензоров-полицейских приходят цензоры-профессора университетов. В 1804 г. принят цензурный устав, разрешавший толкование спорных вопросов в пользу автора, но сохранявший предварительную цензуру. Несмотря на все эти, казалось бы, позитивные изменения в законодательстве, фактически для печати мало что изменилось: цензоры, стоявшие на монархии, запрещали «вольнодумный» материал. В 1826 г. Николай Первый вводит новый, названный «чугунным», устав, запретивший пропускать в печать текст, который можно истолковать двояко, запрещено обозначать в печати места, вычеркнутые цензорами. В течение следующих десяти лет Николай Первый вводит ряд ограничений в области печати. С 1832 г. царь лично выдает разрешения на новые издания, а в 1836 г. Уваров, министр просвещения, издает циркуляр о временном запрете на представление о дозволении новых периодических изданий. 1859−1861 г. г. стали для России сложным периодом: Крымская война 1853−1856 г. г. показала техническую отсталость страны и кризис крепостнических отношений, вызвав ряд крестьянских восстаний. Экономика и политика внутри страны нуждались в переменах, и Александр II принимает решение «освободить сверху, а не ждать, пока свергнут снизу» — он проводит судебную, крестьянскую, городскую, земскую и другие реформы, а в 1857 г. правительство приступает к подготовке нового закона о печати, обещавшего некоторое ослабление цензурного режима. В 1865 г. в России был принят первый закон о печати, носивший временный характер, — «Временные правила о печати». Реформа печати по сути своей была либеральной — отменилась предварительная цензура для столичных журналов, газет и книг, объемом больше 10 листов. Однако, это послабление не касалось сатирических изданий с карикатурами и на всю провинциальную печать, а в течение нескольких последующих лет издано большое количество частных распоряжений по цензуре, запрещавших освещение наиболее важных политических вопросов в прессе, и тем самым ставивших прессу в подчиненное положение перед царской администрацией всех рангов — от министра внутренних дел до губернаторов. Наблюдение за периодикой перешло от Министерства просвещения к Министерству внутренних дел, за которым оставалось право выдавать разрешения на новые издания, назначать редакторов, делать предупреждения журналам и газетам (игнорирование 3-х предостережений было чревато закрытием на срок до 6 месяцев). Появилась ответственность печати перед судом, но судебные преследования печати не были широко распространены — на практике правительству было удобнее применять административные меры. Далеко не все журналы и газеты освободились от предварительной цензуры. Существовала инструкция министра внутренних дел, предписывавшая проверять благонадежность журналистов. Некрасов, например, будучи редактором журнала «Отечественные записки» был вынужден передавать некоторые материалы для проверки цензору, во избежание ареста некоторых номеров, но, получив несколько предупреждений, журнал закрылся.

После покушения на царя в 1866 г. политика правительства по отношению к оппозиционной печати стала реакционной: были закрыты два прогрессивных журнала «Современник» и «Русское слово», поэтому русские революционеры-демократы в 1868 г. начали выпуск нелегальных революционных газет и журналов, не подвергавшихся цензуре, сначала за рубежом, а затем и в России. В 1882 г. в силу вступили новые Временные правила, установившие полный административный контроль над печатью, а совещанию четырех министров дававшие право на прекращение издания любого журнала или газеты, право на прекращение деятельности издателей и редакторов, если она будет признана «вредной». Однако первая русская революция 1905 г. стала для русской прессы глотком воздуха: стремясь смягчить революционные настроения правительство издает Манифест от 17 октября 1905 г., провозгласивший политические свободы, что определило развитие легальной многопартийной печати, и давший населению России гражданские права «на началах неприкосновенности личности, свободы слова, совести, собраний и союзов"[2]. Тогда же создается первое законодательное учреждение в России — Государственная Дума. 24 ноября того же года выходит указ об устранении административного вмешательства в дела прессы, а за нарушения в печати снова назначалась судебная ответственность, но, вместе с тем, за главным управлением печати при МВД и полиции оставалось еще право на изъятие номеров изданий, приостановление неугодных изданий, и даже на закрытие типографий. Работники печати могли подвергнуться штрафам, аресту до 3-х месяцев, тюремному заключению от 2 месяцев до 1,5 лет, и ссылке. Правительство стало субсидировать издания консервативной ориентации, чтобы повлиять на экономическое состояние оппозиционной прессы. В 1914 г. война снова изменила положение печати в России: с начала войны правительство ввело военную цензуру, распространявшаяся на все фронты прифронтовые губернии, военные корреспонденты должны были действовать по строгому регламенту, при Ставке Верховного главнокомандующего могло состоять строго 10 журналистов, а нижним армейским чина вообще запрещалось участвовать в работе печати, в армии военным руководством усиленно распространялись промонархические издания, тогда как большевистские легальные издания были закрыты, и журналистам, работавшим в них, снова пришлось обращаться за границу, а легальные издания от социал-демократов и эсеров в это время чаще появлялись в провинции и были недолговечны. Подводя итог эпохи правления дома Романовых можно отметить, что законодательство о СМИ этого периода носит скорее запретительный характер, несмотря на некоторые периодические послабления правительства, которые в отсутствии политических свобод не могла обеспечить прессе должного простора.

Несмотря на то, что большевистские издания сильно пострадали от цензуры во время господства монархии, большевики действую в том же ключе: одним из первых решений Совета Народных Комиссаров стал Декрет о печати от 27 октября 1917 г., провозгласивший следующее: «со всех сторон поднялись критики о том, что новая социалистическая власть нарушила основной принцип своей программы, посягнув на свободу печати. Всякий знает, что буржуазная пресса есть одно из могущественнейших оружий буржуазии. Это оружие не менее опасно… чем бомбы и пулеметы. Вот почему были приняты временные и экстренные меры для пресечения потока грязи и клеветы, в которых охотно потопила бы молодую победу народа желтая и зеленая пресса». В «общих положения о печати» данного декрета был описан порядок закрытия органов прессы, призывающих к открытому сопротивлению или неповиновению Рабочему и крестьянскому правительству, сеющих смуту путем явно клеветнического извращения фактов, призывающих к совершению явно преступного (уголовно наказуемого) характера деяния. Эти «положения» позволили большевикам закрыть все контрреволюционные газеты, реквизировать типографии, и передать их своим изданиям. 8 ноября 1917 г. вышел декрет, лишавший дохода и сделавший невозможным существование изданий негосударственного типа, — «Декрет о введении государственной монополии на объявления». В 1918 г. был утвержден «Дерет о революционном трибунале печати», который «преступления и проступки против народа, совершаемые путем использования печати» передавал в ведение Революционного трибунала печати, состоявшего из трех человек, решения которых, будь то штраф, депортация из Российской Федерации или лишение всех политических прав, не подлежали обжалованию. После принятия Конституции РСФСР в 1918 г. в отечественной правовой системе сложилась традиция рассматривать деятельность печати исключительно с классовых позиций. В сложившихся условиях СМИ должны были играть роль агитатора и организатора, пропагандиста идей и интересов партии, не имея возможности освещать действительность разносторонне и влиять на положение дел в государстве и обществе. Конституция 1977 г. гарантировала свободу печати, но, не давая определения этому понятию, партия использовала ее в борьбе с инакомыслием. Первая попытка законодательного определения понятия «свобода печати» была сделана в первой статье Закона СССР «О печати и других средствах массовой информации» от 12 июня 1990 г., которая гласила: «Печать и другие средства массовой информации свободны. Свобода слова и свобода печати, гарантированные гражданам Конституцией СССР, означают право высказывания мнений, убеждений поиска, выбора, получения и распространения информации и идей в любых формах, включая печать и другие средства массовой информации.

Цензура массовой информации не допускается".

Эта формулировка заключила в себе три важнейших компонента: свободу средств массовой информации, право граждан на свободу слова и СМИ и недопустимость цензуры. С одной стороны советское законодательство сделало большой шаг к свободе слова и демократии, с другой — осталось по большей части запретительным и не предусматривало реализацию демократических идей на практике.